21评论：以市场化与规范化加强地方债的信用管理

日前，财政部网站公开了《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（下称《意见》）并将于2021年1月1日起施行。《意见》对地方政府以及市场服务机构提出了更高的新要求。

《意见》核心在于要求地方财政部门、地方债承销团成员、信用评级机构等第三方专业机构强化市场化意识，按照市场化、规范化原则做好地方债发行工作。一些地方政府债务在过去一段时间里尚未真正落实市场化、规范化原则，相当程度上是以政府信用为担保以融资为目的，有可能造成地方政府过度负债的情况，增加风险。

《意见》要求不断提升地方债发行市场化水平，杜绝行政干预和窗口指导。在地方债发行项目评估方面，对于律师事务所、会计师事务所等第三方专业机构，要求其根据项目实际情况出具专项债券法律意见书和财务评估报告，对所依据的文件资料内容进行核查和验证，并对出具评估意见的准确性负责。这里“负责”意味着要承担法律后果。一些研究表明，在地方政府发行专项债过程中，为使本息覆盖倍数达到相关规定，个别咨询机构会采用“技术手段”协助做高专项收入，而实际上其收益可能很难达到预测水平，因此具有一定潜在风险。

《意见》还要求完善地方债信息披露和信用评级，促进形成市场化融资约束机制。其中，对地方政府部门的披露义务作出全面规范，同时要求信用评级机构规范开展地方债信用评级，开展专项债券信用评级时，应当充分评估项目质量、收益与融资平衡等情况，促进评级结果合理反映项目差异，提高评级结果有效性。中国信用评级市场的信用环境尚待优化，一些信用评级机构的利益导向使得其结论的独立性不足，对法律和规则的重视度还需要提高。

《意见》也对地方政府作出更多具体的要求。比如审计中发现一些地方债券发行比较频繁，但部分债券资金在账户上闲置，降低了资金使用效率，《意见》针对此现象要求地方财政部门根据发债进度要求、财政支出使用需要、库款水平、债券市场等因素，科学设计地方债发行计划，合理选择发行时间窗口，适度均衡发债节奏，既要保障项目建设需要，又要避免债券资金长期滞留国库。

目前，地方政府债券发行有两种趋向，一是希望债券期限更长，将还债责任传递给继任官员，一是依靠借新还旧避免违约。这两种行为都是将风险移至未来，但反而可能形成风险的集中。《意见》中财政部要求地方优化地方债期限结构，新增一般债券平均发行期限应当控制在10年以下（含10年），10年以上（不含10年）新增一般债券发行规模应当控制在当年新增一般债券发行总额的30%以下（含30%））。财政部数据显示，今年前9个月，地方政府一般债券平均期限为15年。

针对过于依赖借新还旧的行为，《意见》要求新增专项债券到期后原则上由地方政府安排政府性基金收入、专项收入偿还，债券与项目期限不匹配的允许在同一项目周期内接续发行，再融资专项债券期限原则上与同一项目剩余期限相匹配。这是一个原则性要求，其约束力有待观察。数据显示，今年前三季度地方政府偿债本息累计达到20466亿元，其中通过发行再融资债券偿还到期债券本金12410亿元，占比近六成。

财政部再次重申了地方财政部门应当严格专项债券项目合规性审核和风险把控，严格落实收支平衡有关要求，同时强化专项债券项目的全过程管理，对专项债券项目“借、用、管、还”实行逐笔监控，确保到期偿债、严防偿付风险。

当前，监管部门旨在通过市场化与规范化加强地方债的信用管理，减少风险，推进渐进式治理。与此同时，市场化、规范化的进程将会加快，地方财政部门、地方债承销团成员、信用评级机构等第三方专业机构应该做好准备，主动适应新环境和新要求。

责任编辑：唐婧