王亦楠：小水电整治谨防矫枉过正、影响大局

文/王亦楠（作者系国务院发展研究中心研究员）

在全国上下积极推动碳中和目标的背景下，作为绿色电源且能为碳中和做出贡献的小水电，却遭遇了前所未有的发展困局。

2020年11月16日陕西省秦岭生态环境保护委员会办公室下发了《关于印发〈秦岭区域小水电整治工作方案〉的通知》（陕秦岭办函[2020]55号），要求2021年9月底前全面完成秦岭区域小水电整治工作。虽然该方案提出将对小水电分退出、拆除、整改三类进行处置，实行“一站一策”，但按方案所附的《陕西省秦岭区域小水电站工程整治评估指标与标准》（以下简称“《评估标准》”），秦岭447座小水电的绝大多数都将被拆除。

而拥有52座小水电的西安市，已率先在2020年底前拆除了50座（其中12座在西安市政府2019正式文件中曾明确要保留），拆除比例高达96%。“西安经验”即将在整个秦岭地区推广。

相比之下，长江经济带小水电整治（约2.6万座、数量占全国1/2）的拆除比例仅为14%左右（比例最高的四川也仅为20%）。秦岭区域小水电即将拆除的比例之所以远高于长江经济带，并非是更加违规或对生态环境的负面影响更大，而是其管理部门在全国独创性地参照“交通违章的驾照扣分办法”，给小水电也制定了最高额度只有12分的扣分制。《评估标准》设置了若干指标、几十个关注点，每个关注点分别扣1~12分不等，12分扣光，小水电就必须拆除。

按这一评分制，秦岭区域绝大多数小水电都留不住，包括很多承担着综合利用功能、已获“安全生产标准化、绿色小水电”等国家级认证、相关部委大力推进的“增效扩容、以电代燃料”的小水电项目，也是如此。

因为，《评估标准》所有条款都从小水电“有罪推断”的预设出发——寻找潜在的负面问题、并武断地推测这些问题必然会破坏生态环境。这种方法论本身就是错误，就好比：首先假定路上跑的所有汽车都可能导致重大交通事故、危及公众安全，然后选定汽车本身几十个大大小小的可能故障点，每个故障点分别扣1~12分不等，总分设定12分，扣光就说明车辆不合格、就该报废。如果以此标准去评估路上的所有汽车，结论必然是所有汽车都必须报废。显然，这样的评估方法和结论是荒唐的。

小水电是国际上公认的清洁可再生能源，且对中小河流的水资源调控作用、对农村和偏远地区经济社会发展的全面带动作用，是任何其他工程都无法替代的。

将小水电“一刀切拆除”，到底是保护生态还是破坏生态，是否符合中央的大政方针和要求，亟需相关部门科学论证，审慎决策。

“小水电一刀切拆除”与生态文明相悖

1、亟需全面准确理解“习近平生态文明建设思想”。“保护生态”在国内已成共识，但现实社会人类的具体活动到底何为保护、何为破坏，却常常出现很大分歧，尤其是在水电工程评价上。根本原因就在于一个核心问题——“保护生态，到底该以谁为本”常常被模糊。

“生态”本身是一个多层次、多物种的复杂系统，且不同层次、不同种群之间的需求往往存在矛盾和冲突。比如，脏臭垃圾场让人无法忍受，却是老鼠苍蝇的理想生态环境，若“以老鼠苍蝇为本”，那这个垃圾场就不该清除。再如，今天切尔诺贝利周边3000平方公里范围内，已成森林植被繁茂、野生动物自由生长的乐园，但因充满了核辐射，至少3000年内人类都无法再居住，这样的“绿水青山”也绝不能说是“生态文明”。

一直将水电工程视为“生态之祸”的极端环保理念，主张人类啥也别干、保持江河原貌，实质则是丰水期让洪水自由泛滥、枯水期让江河自由干涸，让人类回到靠天吃饭、听天由命的原始状态。他们可以不遗余力、不惜代价地去关心某种鱼、某种树、某种鸟的存在，唯独不考虑人的生存发展需求。

然而，习近平生态文明思想不仅强调“人与自然和谐共生，绿水青山就是金山银山”，同时明确回答了两大关键问题：

一是“保护生态”要“以人为本”。正如2018年5月习近平总书记书记在全国生态环境保护大会和2021年1月在省部级领导干部研讨班上所强调的：“良好生态环境是最普惠的民生福祉，坚持生态惠民、生态利民、生态为民。”“只有坚持以人民为中心的发展思想，才会有正确的发展观、现代化观。”

二是“保护生态不等于人类啥也别干”。正如2018年习近平总书记书记再次考察长江经济带之后不断强调的：“不搞大开发不是不要开发，而是不搞破坏性开发，要走生态优先、绿色发展之路。”“要正确把握生态环境保护和经济发展的关系，不能把生态环境保护和经济发展割裂开来，更不能对立起来。”

2020年乌东德水电站投产时，习近平总书记书记特别祝贺并强调：“科学有序推进金沙江水能资源开发，推动金沙江流域在保护中发展、在发展中保护，更好造福人民。”只有全面准确理解了习近平生态文明思想，才能在社会实践中明辨什么是发展和保护、什么是倒退和破坏，避免走入“生态愚昧”的歧途。

2、“小水电一刀切拆除”会造成严重的生态负面影响。水电站无论大小，都是利用水流落差发电，既不消耗水，也不会污染水。国内外无数实践证明，科学的水电开发本身就是重要的生态保护工程，是“绿水青山和金山银山兼得”的前提保障。因为，洪水和干旱是发生次数最多和致死人数最多的自然灾害，而目前除了筑坝建库，人类还没有其他手段从根本上解决天然水资源时空分布不均的矛盾，水电只是水库大坝的副产品（通过泄水消能来保障大坝和下游岸坡的安全）。

正因为水电开发直接关系着防洪、抗旱、供水、灌溉等水资源的安全保障，发达国家早于中国半个多世纪就完成了江河水能的充分开发，习近平总书记书记“两山理论”的诞生地-浙江， 也因为建立了强大的水资源调控能力（开发程度超过发达国家的平均水平），才使经济社会发展和生态环境保护从根本上摆脱了洪旱灾害频发的制约。

由于我国小水电发展成就举世瞩目，联合国工业发展组织将其法定分支机构“国际小水电中心”放在中国，并依据中国小水电标准制定了国际标准。然而最近几年，我国小水电却被国内舆论一刀切地打上“破坏生态”标签，成了国际上绝无仅有的怪象。

对于舆论关注的“引水式小水电造成部分河道减水脱水”问题，这并非是小水电先天固有的“缺陷”，而是因为电站立项建设年代较早，当时并没有“生态流量下泄”的意识和要求，属于历史遗留问题，且这种电站只占一小部分，通过技术改造完全能解决。

自2016年水利部提出明确要求后，秦岭区域小水电已于2019年全部完成了确保生态流量下泄的工程改造（90%以上做到无节制下泄），目前正在建设与之配套的监测终端和监管平台体系。

秦岭小水电“一刀切拆除”的生态负面影响不容忽视：

一是影响防洪、供水和灌溉。陕西人均和耕地亩均水资源量仅为全国平均值的50%，汛期暴雨灾害多，尤须做好水资源调控。秦岭小水电总库容占整个陕西的8%，保障水安全作用不能忽视。

二是无法保障河道连通。秦岭地区80%的河流都是径流量年内分配严重不均（最丰和最枯可相差近20倍，个别月份还会断流）。水库因能蓄丰补枯，反而是避免河道断流、干涸的有效措施。

三是破坏自然景观和湿地。很多水电站库区已成为4A、3A级风景区，并形成了大片湿地公园，有的还成了朱鹮等珍稀鸟类聚集的栖息地。拆了水电站，湿地公园将不复存在。

四是影响森林水土保持。水电开发有效减轻薪炭需求对森林的压力，巩固退耕还林成效。水电站将河流动能转化为电能，大大缓解了河流对沟谷的冲刷侵蚀，减少滑坡、泥石流等地质灾害。

“小水电一刀切拆除”将影响经济社会发展大局

1、与现行的法律法规和国家政策不符。小水电开发一直受到国家法律法规和相关政策的支持和保护。《中华人民共和国水法》规定“国家鼓励开发、利用水能资源。在水能丰富的河流，应当有计划地进行多目标梯级开发。”《中华人民共和国电力法》规定“国家提倡农村开发水能资源，建设中、小型水电站，促进农村电气化。”《中华人民共和国可再生能源法》明确“水电是可再生能源”，规定“可再生能源的开发利用是能源发展的优先领域”。

此外，党中央国务院近年来发布的《经济和社会发展第十三个五年规划》《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《“十三五”脱贫攻坚规划的通知》《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》《新时代的中国能源发展》等诸多文件，都明确提出“大力扶持贫困地区农村水电开发，支持革命老区发展农村小水电，全面实施农村小水电扶贫工程、推进小水电绿色发展”等要求。

水电在国家《产业结构调整指导目录》中一直属于“鼓励类”，2012年以来财政部、水利部一直在实施“农村水电增效扩容及小水电代燃料”等项目并给予资金上大力支持，等等。

2、阻碍“碳达峰、碳中和”的贯彻落实。大力发展可再生能源、加快构建适应高比例可再生能源发展的新型电力系统，是当前国际能源大转型的共识和行动，也是我国实现“2030年碳达峰、2060年碳中和”目标的战略选择。能否充分开发水能资源（包括抽水蓄能）直接影响着可再生能源整体发展的快慢与成败。

秦岭区域小水电“一刀切拆除”与减排方针不符，给陕西省落实“碳达峰、碳中和”的中央要求带来很大障碍。截至2020年底，陕西省可再生能源装机总共2415万千瓦，水电装机约400万千瓦（其中秦岭小水电占1/3）。据公开报道，陕西未来将力争可再生能源装机占比由目前的1/3提高到50%，发电量占比由目前的1/5提高到40%。由于风电太阳能的“间歇性”，如此高比例的可再生能源，电网必须有足够的调峰调频能力，而这正是水电的优势所在。

很多小水电都可改造成小型抽水蓄能电站，对水能资源匮乏的陕西来说意义重大，若一刀切拆除，给风电太阳能调峰的任务只能靠煤电机组来承担。

此外，小水电主要满足偏远山区的供电，是电网末端的重要支撑。“一刀切拆除”后，电力缺口只能由大电网长距离输送，效率低、不经济，且须对当前电网进行难度很大、费时费力的改造。

3、可能产生大量诉讼、债务并危及社会稳定。秦岭小水电固定资产总投资约200亿，年售电营业额近14亿，90%为民营企业，资金涉及千家万户。“一刀切拆除”将产生三大风险：

一是行政诉讼风险。水电基本都是地方政府按照国家相关鼓励政策、招商引资的重点项目。履行了审批（核准）环评等手续、通过了环保竣工验收、符合国家《民法典》《行政许可法》《环境影响评价法》《环保法》等法律法规的水电站，被强制拆除退出的法律依据不足，政府可能会面临大量行政诉讼。

二是社会稳定风险。大部分小水电投资还未收回、行政许可也未到期，拆除退出需大量补偿资金，而秦岭大多数区县都是刚摘帽的国家级贫困县，若补偿不能及时到位，将导致大量借贷违约，很多家庭重新返贫，2万多人由此失业。已率先拆除50座小水电的西安市，目前就已出现较大社会矛盾和群体上访事件。

三是审计追责风险。秦岭区域很多小水电是发改委、财政部、水利部等部委大力扶持的农村电气化县、小水电代燃料项目、小水电扶贫工程、增效扩容改造项目、联合国环境基金项目、贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点项目。大范围拆除退出将使国家扶持小水电的资金和成果全部打了水漂。

两点建议

习近平总书记强调：“保护好秦岭生态环境，对确保中华民族长盛不衰、实现‘两个一百年’奋斗目标、实现可持续发展具有十分重大而深远的意义。”要不折不扣贯彻落实好这一指示，亟需相关部门纠正偏见、尊重科学，正确处理好生态环境保护、经济发展、社会稳定之间的关系，理性认识小水电的最本质特征——“清洁可再生能源、中小村镇防洪灌溉供水的重要基础设施、中小河流水资源综合利用设施、偏远山区的重要经济来源”。

古今中外无数实践证明：保持江河原貌、人类啥也不做，往往是洪旱灾难不断、社会贫穷落后，而用水电开发将反复无常、破坏性的河流束缚住，却都是国富民强、人水和谐。

小水电不是生态环境的破坏者，而是守护者、建设者，不能因为要纠正小水电行业的历史遗留问题，就将所有小水电“一棍子打死”。为避免矫枉过正、影响大局，提出两点建议：

1、参照长江经济带小水电的整改实践修订秦岭方案。应遵循国家四部委文件《关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》（水电[2018]312号）的分类处置要求即“退出、保留和整改”。长江经济带的实践表明，小水电清理整治工作的正确方向和出发点应该是整改，而不是强制拆除退出，因为绝大多数小水电存在的问题是完全可以通过整改消除的。

需要特别强调的是，仅拆除发电机组而保留大坝的做法更不可取，既无法保障河道连通，又给水库安全管理埋下了重大隐患，影响下游山体和河道稳定。

此外，应摒弃不合理的《评估标准》和评分制。小水电与交通违章没有可比性，参照后者的管理办法来决定一个电站几千万甚至几亿资产的去留，既不科学也不负责任。秦岭区域小水电分布范围广、历史跨度大、涉及部门多，制定评估标准应由评估机构、涉及小水电审批和管理的相关部门、电站所在地市的政府、电站代表等利益相关方共同讨论决定，详细研究、审慎决定每座电站的去留，使最终的解决方案更合理、更有可操作性。

2、尽快建立有助于小水电产业可持续发展的长效机制。

一是应尽快建立生态电价制度。目前安装脱硫脱硝设施的火电厂，因投资和运行成本增加，可得到比普通火电厂更高的上网电价。但是小水电增设生态流量下泄设施导致发电量减少、单位发电成本升高，却一直未享受到电价补偿。在小水电电价普遍低于火电、风电、太阳能的情况下，泄放生态流量使小水电企业普遍生存困难，亟需尽快落实国家四部委文件要求的“研究制定充分反映生态保护和修复治理成本的小水电优先上网及电价政策”。

二是应尊重历史、保护小水电的合法权益。很多风景名胜区都依附小水电库区而形成，小水电本身就是和环境融为一体的景区组成部分，应尽量保留，拆除反而是打破了多年形成的生态平衡、景区也不复存在；国家公园、湿地公园、水源保护区等保护区域的划定及对区域内现有水电设施的处置，应与中央关于自然保护地的划定和处置原则相一致。

对于在《环评法》出台前建设的小水电站，应采用“核定电站下泄生态流量”的措施替代环评。对于经过研究论证后确需退出的小水电，应明确退出的补偿标准，并确保补偿及时足额到位，以减少不必要的法律纠纷和社会矛盾。

责任编辑：邓健