新基建 新战场

新基建 新战场

文/任泽平

2019年2月，国家发展改革委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，要求以都市圈为城市群建设的突破口，以同城化为都市圈发展方向，这是我国第一份以都市圈为主题的中央文件。

从城市和都市圈来看，未来中国有望形成10个以上人口1000万级和12个以上人口2000万级的大都市。未来向19个城市群集聚的人口及其内部流动的人口，将主要集聚到人口1000万级以上的大都市圈。以大城市为核心的都市圈和城市群地区，是中国经济的重心，是推进高质量发展的主体。这些地区的轨道交通、管网、教育、医疗等基础设施短板突出，伴随人口持续流入，问题将进一步突出。

如何治好“大城市病”？

从都市圈来看，根据经济产业实力以及圈内中心城市对周边城市的带动作用，可将中国大约24个人口千万级大都市圈分为发达型、崛起型、起步型三类。长三角的上海及珠三角的深莞惠、广佛肇等发达都市圈整体经济水平领先，中心城市与部分周边城市差距持续明显缩小，北京、天津、成都等崛起型都市圈，南昌及东北的哈尔滨、长吉等起步型都市圈，中心城市对周边城市的发展带动仍不足，区域基础设施处于快速建设期，一体化建设仍需加强。

从城市群来看，可划分为雏形发育期、趋于成熟期、成熟发展期四个阶段，它们经历了从单级城市、都市圈到城市群的演变。从国际公认的城市群标准来说，中国暂时没有城市群达到成熟发展期水平，只有长三角和珠三角的城市群趋于成熟，其余城市群处于快速发育期和雏形发育期，中心城市尚处于集聚阶段，对周边中小城市带动作用不强，城市间的内在联系较弱，区域基础设施还不完善。

在城市发展过程中，防治“大城市病”的关键，是在人口流入的城市群和都市圈适当超前基建。从历史经验来看，在城市化推进过程中，由于政府低估人口增长趋势，城市规划和基础设施建设不足，往往会出现“大城市病”，主要表现为交通拥堵、居住面积受限、水电供给能力不足与环境污染等问题。基础设施最终是为人和产业服务的，在当下城市群建设加速的政策导向下，为了防治“大城市病”，提升居民生活质量，对人口流入的大城市即都市圈和城市群，要适当放松地方债务要求，不搞终身追责制，以推进大规模基建。

要大力增加城市轨道交通运营里程，提高路网密度，推进轨道交通系统制式多元化发展，将北京、上海等当前以中心城市为核心的放射形轨道交通体系，改变为环状“井”字形，构建新城之间、新城与重要交通枢纽的快速交通体系。近年来，我国逐步加大基础设施领域补短板的力度。2019年2月，国家发展改革委印发的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》要求，以增强都市圈基础设施连接性、贯通性为重点，加快构建都市圈公路和轨道交通网，提出打造1小时通勤圈。

9月，党中央、国务院印发的《交通强国建设规划纲要》要求，到2035年基本建成交通强国，现代化综合交通体系基本形成，构筑“全国123出行交通圈”（都市区1小时通勤，城市群2小时通达，全国主要城市3小时覆盖）和“全球123快货物流圈”（国内1天送达，周边国家2天送达，全球主要城市3天送达）。

对人口流出地区则要区别对待，基建要从促公平、保基本、“一带一路”倡议、国家军事安全、能源安全等角度综合考虑，防止无效投资造成明显浪费，加剧政府债务压力。由于生育率长期低迷，我国人口将在“十四五”时期（2021年—2025年）见顶。2019年全国人口首次超过14亿，但出生人口持续下滑至1456万，总和生育率降至约1.5。考虑到“全面二孩”的生育堆积效应仍存在，育龄妇女规模持续下滑，未来出生人口还将进一步下降，预计2030年将降到不足1100万。到2050年，我国人口有可能比2022年减少9%，此后人口减少速度会明显变快。

当前我国地区收缩、城市收缩现象已经出现，未来这种现象将越来越多，主要出现在欠发达地区、中小城市，随着人口自然增长率逐渐下行乃至转负，人口减少地区必将越来越多。因此，如果再人口流出地区进行大规模新基建，无疑会造成严重浪费。

大洋彼岸的救市案例

受疫情冲击和贸易摩擦的影响，2020年中国经济下行压力较大，亟须减税降费、加码新基建。财政支出扩大的钱从哪里来？我们不妨先看看来自美国的案例。

20世纪80年代，美国里根政府执政时期的两次大规模减税、增加军事开始和研发支出，直接推动了1983年开始的美国经济复苏，直到里根任期结束，美国GDP增速始终维持在3.5%以上；失业率下降，至1989年末始终维持在6%以下。20世纪90年代，克林顿政府执政时期出现新经济繁荣，美国联邦财政赤字从1983年的-5.9%持续缩窄至里根卸任时的-2.8%，1988年—2001年甚至出现了财政盈余。

1981年8月，里根政府通过《经济复苏税收法案》，主要内容有：第一，个人所得税全面实行分期减税，1981年10月税率降低5%，1982年和1983年7月两次削减10%，并从1985年起实施个人所得税和通货膨胀指数挂钩；第二，下调企业所得税税率，17%挡下调至15%，20%挡下调至18%；第三，进一步为企业减负，将固定资产分为四类，分别缩短折旧期至3年、5年、10年和15年，并允许以超过原始成本的“重置成本”来计提折旧；第四，资本利得税的最低税率由28%降至20%；第五，提高遗产税和赠与税的免税额。

1986年，里根政府颁布了《税制改革法案》。该法案旨在降低税率，扩大税基，堵塞税收漏洞，实现税收公平。主要内容有以下四点：

第一，全面降低个人所得税税率。把纳税等级从14级简化为3级，最高税率从50%降至28%，使全部个人所得税税率降低约7%。第二，简化和改革公司所得税。企业所得税税率从46%降低至34%。第三，允许公司支付的一半股息免税，取消对银行坏账的特别税收减免，将资本利得税的最低税率从20%降至17%。第四，限制或取消过去给予部分个人和公司税收减免优惠政策。

里根时期的经济复苏及金融自由化，为美国军事技术转为民用奠定了基础。一方面，经济复苏为军费开支提供了基础，而军事需求又带动了技术研发。军工产品的需求和军队的加速扩张成为推动经济增长的新力量，美国的金融自由化为技术商业化早期的发展奠定了基础。另一方面，在政府的支持下，美国的风险投资业迅猛发展，主要投向信息技术、生命科学等高科技产业，催生出一大批技术新兴企业。

不应误解“铁公基”

1998年中国遭遇亚洲金融危机，内需和外需均大幅下滑，中央政府紧急启动增发长期建设国债，加大基建投资，财政赤字率持续扩大，避免了经济断崖式下滑。在遭遇金融危机后，我国出口增速从1997年的20.9%大幅下挫到1998年的0.5%，1998年5月出口增速为-1.8%；社会消费品零售总额增速从1996年、1997年的20.1%、10.2%，大幅下降至1998年的6.8%。

因此，1998年增发1000亿元国债加大基建，主要投放农林水利建设。这是吸取了1998年特大洪水灾害的教训，重点投资大江大河防洪水利工程，长江、黄河中下游水土保持工程，交通通信建设，城市基础设施建设，城乡电网改造和国家直属储备粮库建设），同时启动住房、医疗和教育扩招的改革，扩大内需。

在上述扩大投资和消费的政策作用下，固定资产投资增速从1997年的8.9%上升至1998年13.9%。虽然社会消费品零售总额增速下降，但服务消费上升。1998年GDP增速从上年的9.2%下降1.4个百分点至7.8%，其中，货物和服务贸易净出口对GDP的拉动率下降3.5个百分点至0.4%，资本形成总额上升了0.9个百分点至2.3%，最终消费对GDP的贡献上升了1.2个百分点至5.1%。

1998年—2004年连续七年实施积极的财政政策，实际赤字率从1997年的0.7%上升至2002年的2.6%。在积极财政政策的带动下，基建持续发力并带动了制造业的高速增长，进而带动固定资产投资增速整体上升，中国经济从1998年的7.8%上升到2000年的8.5%，其后更实现高达10%以上的增速。

现在一提到基建，有些人就说是刺激“铁公基”，这是误解。过去40年，如果没有适度超前的基建，怎么会有中国制造的强大竞争力？如果没有超前的网络宽带建设，怎么会有互联网经济的繁荣发展？相比之下，亚洲另一人口大国印度，经济发展潜力释放不出来，很大程度上受制于基础设施短缺，道路、桥梁、卫生系统问题都很大。

新基建的钱值得花

2011年以来，中国经济持续下行，既有潜在增长率下降、内部改革不到位的因素，也有外部性、周期性和政策性因素叠加的影响。当前又叠加疫情冲击和贸易摩擦，总需求不足。疫情短期冲击供给和需求。供给端，部分地方过度防疫，企业停工减产；需求端，消费、投资、出口“三驾马车”都受到冲击，群体聚集性行业受冲击更严重。微观上，民企、小微企业、弹性薪酬制员工、农民工等受损严重。

面对潜在的经济社会风险，到底是保财政还是保增长，是坚持平衡财政还是功能财政，引发了争议。我们认为，当务之急是保增长，坚持功能财政理念，通过适度提高赤字率来支持减税降费，搞新基建。减税降费，加码新基建，稳定总需求，提振企业和居民信心。经济发展了，税基扩大了，财政赤字自然就会缩小。有观点认为，大搞减税、基建，将增加地方债务负担，财政收支平衡压力大。

我们认为这种观点缺少长远的大局观，在经济下行压力大的时候，财政还要保证收支平衡，将使企业、居民雪上加霜，财政应该搞跨期平衡，从平衡财政转向功能财政。只要中国经济繁荣发展，人民安居乐业，何愁未来财政问题？如果百业萧条，财政何谈平衡？

责任编辑：覃肄灵