北大国发院院长姚洋：新冷战迷雾下 “十四五”到底布什么局？

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作者 | 姚洋（金麒麟分析师）（北大国发院院长）

整理 | 周天悦（《文化纵横》杂志社）

本文为近期《文化纵横》杂志对姚洋教授的独家专访稿，转自“文化纵横”公众号

近日，新公布的中国“十四五”时期经济社会发展目标引发全社会关注。这些目标释放出哪些信号？中国面临的内外部环境发生了怎么样的重大变化，会带来怎样的结构性影响？中国将如何应对？带着这些疑问，《文化纵横》特别专访了北京大学国家发展研究院院长姚洋教授。姚洋认为：

第一，尽管中美目前仍处在“新型冷战”阶段，但技术和经贸上的合作空间依然存在。国际环境的变化也没有想象中的剧烈。中国不应被动地局囿于中美关系的僵持之中，而应趁势发展更广阔的国际关系，“一带一路”非但不能停步，甚至要实体化，把它建成沟通发达国家和发展中国家的桥梁。

第二，当前中国提出“双循环”发展新格局，有应对国际环境恶化的考虑，但“双循环”并非新概念，而是前十年甚至前二十年中国经济模式的延续。向内调整经济是正确方向，但也要提防走向“底线思维常态化”的极端，如果完全以“卡脖子”为标准而放弃国际合作，可能得不偿失。

第三，明年中国经济的增长将迎来新的景气周期。进入“十四五”之后，实现关键领域的技术自主必定是经济发展的关键。此外，推动区域平衡发展、加强社会建设特别是健全社会保障体系、提高城市化质量、坚持环境保护和可持续发展也是重点。这些都将成为中国经济持续、稳定增长的新动力。

本文为近期《文化纵横》杂志对姚洋教授的独家专访稿，经姚洋教授本人审阅后发布，仅代表作者观点，供诸位参考。

对话姚洋：

中国下一轮发展的新动力

《文化纵横》：在今年4月我们对您的采访中，您提出了“中美已经进入‘新型冷战’”的判断，在国内外都引发了强烈的反响。半年过去，中美“新型冷战”如今进入了怎样的阶段、呈现出了怎样的特征呢？另外我们看到，中国经济在第三季度有些出人意料地迎来了快速回暖，但欧美的第二波疫情却似乎愈演愈烈，这带来了新的不确定性。在这种情况之下，您如何判断中国发展所要面对的国际环境？

姚洋：我仍然坚持我半年之前的判断：中美“新型冷战”已经开始，即使拜登上台，“新型冷战”的局面也不会得到根本性的改变。但我说的是“新型冷战”，不是“冷战”， “新型冷战”与美苏之间的冷战有很大的不同：在美苏冷战期间，两个国家没有任何合作；但今天的中美两国即使处在“新型冷战”中，合作的余地也还有很多。

我认为“新型冷战”包含四个方面的内容：意识形态、地缘政治、技术合作、经济贸易。我有一个“非主流判断”：美国并没有形成统一、坚定的对抗中国的战略方针。因为我们可以明显地看到，在意识形态、地缘政治、技术合作、经济贸易这四个方面，美国和中国切割、脱钩的坚决程度是不一样的。在意识形态和地缘政治这两方面，美国大致认为中美两国已无法达成共识。但是，在技术合作和经济贸易这两方面，美国内部并没有形成统一意志。

在技术合作上，中国与美国仍然有谈判的余地。如果美国已经有了一个统一对华技术封锁战略，它的执行力一定是很强的。但现在我们发现，尽管在高端芯片的设计和制造上我们受美国技术封锁的制约很大，但当前的情况与中美建交前的全面封锁、武器禁运不同，美国现在并没有把所有的门路统统堵死。华为之外的国产手机，比如小米、vivo、oppo等，其实都没有受到美国制裁政策的影响。我们的一些芯片设计厂家也没有受到影响，比如“寒武纪”并不在美国的实体清单上，仍然可以使用ARM等辅助设计软件。这些都恰恰说明，美国目前没有形成一个比较统一的对华技术封锁战略。目前，美国对中国的技术制裁只对少数中国企业带来了比较大的负面影响，比如在美国实体清单上的190多家企业、大学。但是，中国经济的体量很大，这些受影响的企业、大学占中国经济总量的比例比较小。短期来看，美国对华技术封锁并没有给中国经济带来太大影响；当然，如果延续时间过长，确实将会对我国的产业升级带来较大的负面影响。

经济贸易领域也是同样的道理。经济贸易有自己的逻辑，与地缘政治的逻辑不同，区别对待政治和经贸在历史上非常常见。德国和英国曾经在地缘政治以及军事上有过非常激烈的竞争，但两国经贸上的合作却并没有因此终止。事实上，自2018年中美关系趋紧以来，两国之间的经贸往来一直都没有中断，最近两国之间的贸易额甚至还增长了。近两年来，经贸争端的确使中美贸易大幅度下降，去年比前年下降了10.7%，今年上半年比去年上半年下降了6.6%。但是，应该注意的是，疫情使得美国和世界其他国家的贸易往来也都出现了下降。另一个有趣的现象是：去年因为经贸争端，中国已经不再是美国最大的贸易伙伴；但是今年4月份开始，中国又重回美国第一大贸易伙伴的位置。从过去几个月的数据来看，中美贸易甚至回到了历史最，8月份中国对美国的出口额比进口额高出近600亿美元。所以，经贸领域的中美“脱钩”实际上并没有发生。

总得来说，所谓“国际环境的变化”，并没有想象中来得剧烈。之前很多人担心的“产业链断裂”“去全球化”等，实际上并没有发生。产业链布局上的战略风险的确存在，但是目前来看对经济的影响没有预想中的激烈。现在提防中国、对中国进行技术封锁的主要是美国，欧洲尽管受到来自美国的压力，但实际上还没有采取类似行动。

在新的国际形势下，中国除了需要集中精力实现关键领域的技术自主，更应该看到，世界不只是欧美等发达国家组成的，它还存着广阔的纵深地带。从这个角度看，我们的“一带一路”倡议就是在非常具有前瞻性和预判性地构建新型国际关系。“一带一路”之所以重要，还是因为之前我们都只是被动地应对其他大国提出的国际战略，而这是中国第一次根据自己对国际形势的判断与全球发展的预期制定的国际战略。从这方面来说，未来“一带一路”倡议具有非常广阔的拓展空间。当然，我们在制定倡议后的施行阶段，存在着推进得太猛、太急的问题。比如，我们在“一带一路”中以低息贷款为主的援助模式，一方面被发达国家指责为“债务陷阱”，一方面受援国也会借此推卸债务。现在，我们刚好到了一个节点，可以开始研究、反思、总结之前阶段的经验。

我认为，“一带一路”非但不能停步，甚至应该实体化、组织化。我建议仿照经济合作与发展组织（OECD）那样为发达国家提供知识和建议的组织，将“一带一路”倡议建设成一个为发展中国家或南南国家提供发展知识的知识库。其实欧洲很多人是赞成中国这样做的，那我们为什么不顺应这个潮流，甚至就将“一带一路”的总部放在欧洲呢？这样我们面对的国际形势不就更主动吗？而且，我们要把它做成一个开放的组织，不能像OECD那样仅仅是富裕的、发达的工业国的俱乐部，而是应该把它建设成沟通发达国家和发展中国家的桥梁。有人可能会担心这样太张扬和大张旗鼓，可能会让我们与其他国家的关系更紧张。但是，就像我最近在很多演讲中提到的：我们必须清醒地意识到也必须承认，中国发展到了今天，再坚持“韬光养晦”已经行不通、藏不住了。

《文化纵横》： 为应对变化的国际环境，中央提出了“双循环”的新发展格局，在社会各界引发了很多讨论。您是怎么理解“双循环”的？它会对中国将来的经济发展产生什么样的结构性影响？

姚洋：现在“双循环”在媒体上讨论得特别热烈，但实质意义上的“双循环”其实从2001年中国加入世界贸易组织就开始了。从那时起，我们一直践行的就是“国际循环+国内循环”的经济发展模式。从2001年到2008年，我国出口以平均每年29%的速度增长，7年时间增长了5倍，外汇储备也激增。

受2008年金融危机及全球经济下行的影响，此后中国经济开始逐渐从外向型经济朝着越来越关注内需的方向调整。在最近十余年时间里，中国经济的结构性变化很大：出口占GDP的比例以及出口对GDP贡献的比例都在持续下降；消费占GDP的比例在不断上升，储蓄率不断下降。尽管新冠疫情暴发后，出口占中国经济增长的比例又出现了反弹，但实际上在疫情之前，出口对于中国GDP增长的贡献已经可以忽略不计了。所以，“双循环”中讲到的“以国内循环为主”，在中国其实也已经进行了十年。我们一定要看到经济发展和调整的持续性、连贯性，不能把“双循环”当成一个全新的东西去理解。

现在国家重点强调要以“国内大循环”为主，怎么理解？应对外部环境恶化，强调以“国内大循环”为主当然是对的，外向型经济不可能一直搞下去。随着中国经济体量越来越大，国内的问题肯定变得越来越重要。但是，在强调国内循环的同时，我们也要警惕走向另一个极端：过分强调国际合作所面临的风险也不可取，防范风险本来是一个底线思维，但是把底线思维运用到常规政策上则会得不偿失。20世纪60年代的“三线建设”就是一个值得引以为鉴的案例，是底线思维常态化的产物。当时因为面临着中苏交恶以及美国在东南沿海的军事威胁，腹背受敌，所以决定把工业放到中西部的三线地区。最后发现在这些偏远地区发展了近20年，除了个别成功案例，大部分投入都浪费了，最后不得不迁出来。未来推动“双循环”不能重蹈“三线建设”的覆辙。

当前，“防范风险”带来的一种声音是实现“产业闭环”。中国在关键技术领域掌握自主知识产权当然非常必要，但如果从关键技术领域扩展到全产业链的产业闭环就得不偿失了。在实践过程中，即使在低端芯片领域，也没必要像一些舆论所说的那样一定要形成产业闭环，并且这也非常困难。一方面，像芯片这样的现代工业非常复杂精细，每一道工序都自己来做很难实现。另一方面，中国经济的体量巨大，是世界上几乎所有工业品的最大消费国，如果所有工业品都完全自己投资、生产，就会抢了别人的饭碗，一方面对国际经济复苏不利，另一方面对中国的国际环境也不利。

因此我认为，最关键的技术——如辅助设计软件、光刻机——要掌握在自己手里，但产业链不一定要完全封闭在国内。经济贸易也是“交朋友”的一种方式，“全工序包办”有被别人误读为经济民族主义的可能。例如，日本生产大量的晶圆硅片、光刻胶，一旦中国开始计划完全形成自己的芯片产业闭环，势必会损害中国和日本等其他国家的关系，进而刺激别的国家也开始搞经济民族主义。长远来看，这对我们是极其不利的。把技术外交化、战略化是美国挑起的，但如果中国也把技术问题政治化，实际上就上了美国人的圈套。不能仅仅为了提防美国“卡脖子”，就把一些本来对我们国家还算友好的国家的贸易合作也切断了。因此，完全以“卡脖子”作为技术突破的标准是不对的。

《文化纵横》：2020年，中国经济在经历了第一季度的下降之后，第二季度就已经开始增长了，第三季度则已经实现了累计值的增长。从目前公布的主要的经济指标看，中国的疫情防控和经济复苏确实走在了全球前列。在此基础上，您如何预判2021年中国经济发展的基本形势？

此外，2021年同时也是“十四五规划”的开局之年，近日十九届五中全会在北京召开，这次会议的重点就是研究制定“十四五规划”；2025年又是“十四五规划”和“中国制造2025”的收官之年，未来五年应该是中国经济非常关键的五年。您怎么看待“十四五期间”中国经济发展的长期趋势？这五年里，中国努力的方向和重点应该在哪里？

姚洋：回答这个问题，首先需要回顾一下过去十年里中国经济发展的轨迹和趋势。前面已将讲到，2010年以后，中国经济经历了一个比较长的“向内”的调整；2016、2017年，中国经济就已经适应了这些调整，进入了新的上行周期。但是到了2018、2019年，受到“去杠杆”的影响，中国经济又经历了一次比较严厉的调整。“去杠杆”在防控风险方面取得了一定的效果，但与此同时，由于我们的金融创新从整体上来说做得非常不够，金融市场的活力被严重抑制了，经济出现了增速下滑的趋势，尤其是中西部地区经济下滑比较明显。紧接着就是疫情暴发，加剧了近几年GDP增速一直下降的趋势。但是到了今天，一方面很多调整都已经基本到位，另一方面监管部门现在也已经意识到之前的管制有偏严格的倾向，因此进行了相应的调整（比如，“去杠杆”过程中一些严格的资管新政的可以延期实施）。可以预计，这一段的下行周期基本上已经结束了。

经济发展有自己周期性的规律，在经历了这些人为调整和外部冲击之后，明年中国经济更有可能接续到2016、2017年的上行周期上。2020年10月国际货币基金组织（IMF）最新一期《世界经济展望报告》预测，2020年全球经济将收缩4.4%，但中国经济将增长1.9%，比6月预期值提升了近一倍。IMF认为中国经济以高于预期的速度回归正常，2021年中国经济增速有望达到8.2%。我也认为，如果疫情不出现很大的反复，明年我国的经济增长达到7%~8%应该没有问题。

另一方面，我认为国际环境的变化也不会给新的增长周期带来太大的消极影响。过去几个月来，拉动中国经济复苏的主要是“投资”和“出口”两架马车，并且“出口”一直是非常强劲的。从6月份开始，中国的出口就实现了正增长，而且增长速度都很快，7月份超过10%，8月份也是6%，9月份是10%，已经实现了连续4个月的正增长；全年来说，中国的出口应该也将是正增长。

就中国经济发展的中长期趋势而言，我认为“十四五规划”会从如下几个方面为新一轮经济增长提供新的动力：

首先，“十四五”期间，实现关键技术领域的技术自主一定是重中之重。如前所述，长期来看，美国的技术封锁必然会对中国的产业升级产生影响。如果美国的实体清单越拉越长，对高科技领域的影响其实很大，尤其是作为当代工业基础的芯片受到了很大的影响。但即使在芯片领域，美国要对中国实施全面封锁也几近不可能。就40nm以上的、比较“低端”的芯片而言，尽管在某些工序上我们仍然受制于人（比如晶圆材料的自给率还很低），但国内基本上可以自己生产制造，而这部分芯片其实占到了芯片总产量的80%。中国政府也提出要在“十四五”期间，把芯片的自给率从25%提高到70%，这个目标现在来看也是可期的，因此在40nm以上制程芯片领域摆脱美国的控制还是可能的。

其次，除了突破关键领域的技术自主外，我认为中国经济的平衡发展也会成为“十四五”期间的关键议题，中西部地区的新一轮城市化和城市集群发展，会成为新的发展动力。中西部地区的中心城市，比如武汉、西安、咸阳、成都、重庆等，会在这一轮发展中成为重要突破点，在这一过程中沿海地区与内陆地区之间的发展差距也会逐步缩小。从2006年开始，伴随中央政府的转移支付和产业转移政策，地区之间的不平衡就已经在缩小了。但2018、2019年的“去杠杆”，实际上对中西部省份的打击最大，地区不平衡在这一阶段又上升了。现在“去杠杆”的调整告一段落，我相信这些城市群的发展会在新一轮景气周期中加速发展，区域发展不平衡会趋缓。

最后，开拓国内市场、释放中国经济的增长潜能，还有另外两个基本轴：社会建设与可持续发展。社会建设是城市发展从粗放式往高质量发展的基础。目前我国名义城市化率是60%，但这包括了那些进了城却没有城市户口的人。如果把这部分人去掉，中国的城市化率不足45%。但与此同时，农村劳动力却只占全部劳动力的28%。因此如果按劳动力占比算，我国真正的城市化率应该达到72%以上才行。在这方面，中国下一步的目标是到2035年城市率达到75%~80%，为了实现这一目标，“十四五”期间城市化率相应增速应该达到每年增长1.3%~1.4%。而过去40年里，我国每年的城市化率增速才1%左右。

而要提高城市化质量，就得逐步健全社会保障体系。首先是处理好已经进城的这些人的社会保障。社会保障是一个政府要花钱的事，各个地方政府的财政情况完全不一样，如果太过快速地取消户籍，可能会带来新的问题。因此，解决这个问题的一个可行的路径，是逐步推动以居住证取代户籍的改革，在这个过程中可以有一定的弹性，可以根据不同地方政府的具体情况，以不同的速度在居住证上添加更多社会福利。深圳如今就在做这方面的尝试，值得深入研究。未来社会保障体系的建设还要适应中国人口老龄化形势越来越严峻的现实。现在有经济学家预测，到2028年，我国人口就会开始下降。还没有完全完成现代化任务，就已经开始出现人口下降趋势，这样的情况在发展中国家并不多见。那现在是不是就要开始考虑逐步提高退休年龄？比如从2021年开始每年提高九个月，这种渐进的方式要比问题出现了再一下子提高五年、十年更容易被社会所接受。

此外，“十四五”期间，政府会更加关注环境保护和可持续发展。中国政府目前已经提出，中国将在2060年实现“碳中和”，即通过技术手段和植树等自然手段实现二氧化碳排放和减排的平衡。这是中国对全世界的承诺。所以未来在环境保护、清洁能源等方面，政府一定会以前所未有的力度去推动。

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责任编辑：张恒星 SF142