央行副行长刘桂平：建议制定“金融稳定法”

编者按

金融稳定是国民经济健康有序发展和社会长治久安的重要保障。为防范化解系统性金融风险，健全金融稳定顶层制度设计，解决风险处置实践中存在的突出问题，有必要借鉴国际金融监管改革经验，专门制定“金融稳定法”，保障国家金融安全。为此，十三届全国人大代表、中国人民银行副行长刘桂平提出制定“金融稳定法”的议案，建议将其列入全国人大立法计划并加快推进，着力构建全面维护金融稳定的四梁八柱，建立统筹全局、体系完备的金融稳定工作机制，明确各部门及地方政府职责，压实各方责任，补足风险处置制度短板。

作者|刘桂平‘十三届全国人大代表、中国人民银行副行长’

文章|《中国金融》2021年第6期

金融稳定是国民经济健康有序发展和社会长治久安的重要保障。习近平总书记指出，防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。为落实党中央、国务院关于防控金融风险、健全金融法治的部署，有必要专门制定“金融稳定法”，保障国家金融安全，促进经济和金融良性循环、健康发展。

金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分。防范化解金融风险，事关国家安全、发展全局和人民财产安全，是实现高质量发展必须跨越的重大关口。2018年以来，在国际金融危机影响扩散的背景下，我国经济周期性、结构性、体制性矛盾叠加，历史上长期积累的各类金融风险“水落石出”。国务院金融稳定发展委员会（以下简称“金融委”）和各级地方政府、各部门各单位，在党中央、国务院的坚强领导下，坚决打好防范化解重大金融风险攻坚战，取得重要阶段性成果。

但金融风险防范化解工作须臾不能放松。从风险成因和表现看，我国金融风险是多年长期积累形成的，是体制性、机制性、周期性和行为性等因素叠加的结果，风险点多面广，金融体系脆弱性依然存在。当前，国际政治经济格局深刻变化，新冠肺炎疫情形势仍不确定，全球经济复苏不稳定不平衡。同时，我国经济结构调整仍处于阵痛期，金融稳定将面临更加复杂严峻的挑战，需要高度重视、稳妥应对，积极有效遏制金融风险传染扩散，坚决守住不发生系统性金融风险的底线。

防范化解金融风险需要坚实的法律基础，但我国现行法律对金融稳定和金融风险防范处置的规定条款分散、过于原则，部门化色彩较浓，缺乏系统完整的规定。建立统一、有序、高效、权威的金融稳定法律制度，已经刻不容缓。

加快制定“金融稳定法”的必要性

一是防范化解系统性金融风险的迫切要求。金融风险的外溢性、复杂性、关联性强，一旦发生传导蔓延将严重威胁金融稳定和国家安全。近年来，金融机构业务活动日益复杂，金融风险呈现多样化和隐蔽化的特征，更易产生跨行业、跨市场和跨境的金融风险传导，识别和管理金融风险的难度不断加大。加之当前国内外形势复杂严峻，各类金融风险多发高发，亟待通过立法方式建立金融稳定长效机制，维护政治社会稳定大局。

二是及时总结国内金融风险化解处置经验，健全金融稳定工作机制的需要。2017年第五次全国金融工作会议以来，国务院成立了金融稳定发展委员会。金融委认真落实党中央、国务院关于打好防范化解重大金融风险攻坚战的部署，充分发挥前线指挥部的作用，统筹研究金融改革发展中的重大问题，带领相关部门、地方政府稳妥处置高风险金融集团和金融机构风险，全面清理整顿影子银行和非法金融活动，稳步化解重点领域信用风险，有效防范应对金融市场波动和外部冲击。金融管理部门积极加强系统性金融风险监测评估，健全金融风险处置和金融机构市场化退出机制，充分发挥存款保险机构专业化、市场化处置平台作用，成功处置包商银行、锦州银行等中小银行风险。各部门、各地区积极配合、上下联动，有力支持打赢重大金融风险攻坚战，积累了宝贵的实战经验。有必要及时总结相关工作机制和成熟做法，并上升为法律层面的长效制度。

三是解决金融稳定工作中的突出问题，保障下一阶段金融风险防范化解工作顺利实施的需要。从国内实践看，当前我国系统性金融风险的监测预警及早期干预、金融机构改革重组和处置救助等制度规定还不完善。金融风险处置过程中，法律依据不够充分，中央与地方、各部门之间的职责边界不够清晰，各方主体和监管责任有待压实，处置资金来源和使用顺序不够明确、市场化法治化处置手段不足等问题不同程度存在，制约和影响处置效率，增加处置难度和成本。亟须通过系统化制度化的法律规定，建立权威高效的金融风险处置机制，为金融风险处置提供法治保障。

四是借鉴国际监管改革经验为我所用的需要。2008年国际金融危机爆发以来，美国、英国分别出台《多德—弗兰克法案》和《银行法》，设立金融稳定委员会或授权中央银行负责金融稳定，并加强中央银行宏观审慎监管能力，健全金融风险监测识别和处置机制。德国专门出台了《金融稳定法》，明确中央银行负责分析识别重大金融风险，强化信息收集获取能力，并设立金融稳定委员会，加强中央银行、财政、监管部门的协调。有必要借鉴国际金融监管改革经验，完善我国金融稳定法律制度。

五是加强金融稳定顶层设计和统筹协调，健全金融法治的需要。目前我国涉及金融稳定的制度规定分散在《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等多部法律中。虽然相关法律法规从各自角度不同程度地规定了金融稳定条款，但总体上受制于部门立法、行业立法，缺乏跨行业跨部门从全局高度对金融稳定制度的统筹安排。现有法律条文多为原则性规定，缺乏执行的具体措施和程序规定，可操作性不强。如《中国人民银行法》仅规定人民银行负有维护金融稳定的职责，但缺乏具体制度规定，没有明确维护金融稳定的政策工具和监管措施，也未建立有效的金融稳定协调机制，已不能适应履行金融稳定职责和金融风险处置实践的需要。

将“金融稳定法”列入全国人大的立法工作计划，加快推进本法立法工作，条件成熟时尽快出台。“金融稳定法”将立足维护国家长治久安的战略高度，着力构建全面维护金融稳定的四梁八柱，建立统筹全局、体系完备的金融稳定工作机制，补足风险处置制度短板。《中国人民银行法》正在修订中，但其修改并不能替代、涵盖“金融稳定法”的功能，故这两部法律立法工作应同步进行，形成互补，共同构成金融稳定长效机制的法律基础。

“金融稳定法”的具体设想

一是通过“金融稳定法”建立跨行业跨部门的金融稳定总体工作机制。健全金融稳定顶层设计，明确金融委在党中央、国务院的领导下，全面统筹协调金融稳定工作，强化协调配合。各地方各部门应当坚决贯彻落实金融委部署，尽职尽责、主动作为、密切配合。健全部门之间、央地之间金融稳定协调合作机制，形成防范化解金融风险、维护金融稳定的合力。

二是在“金融稳定法”中构建防范、化解和处置金融风险，维护金融稳定的制度框架。建立健全系统性金融风险监测评估制度，完善中央银行金融机构评级体系，精准识别高风险机构，及时发现、识别和防范金融风险。构建早期预警与早期纠正制度，充分发挥存款保险机构早期纠正作用，引导金融机构建立恢复与处置计划，坚持早发现、早干预、早纠正，将风险化解于苗头阶段。建立高效联动、统筹协调的处置机制，丰富处置手段和工具，抓住风险处置的时间窗口，进一步提升处置效率，阻遏风险的扩散和蔓延。

三是在“金融稳定法”中建立健全权威、高效、专业的金融风险处置机制。明确金融风险处置责任和处置主体，建立金融风险有序处置机制，守住不发生系统性金融风险的底线。明确金融委对风险处置工作的前线指挥和统筹协调职能，明确各部门和地方政府的处置职责。坚持市场化法治化的处置原则，压实金融机构及其股东的主体责任、地方政府的属地责任和金融监管部门的监管责任。建立风险处置资金池，健全损失分摊机制，打破刚性兑付，强化市场纪律，防范道德风险。健全处置措施，做好金融风险防范化解的政策工具储备。

四是在“金融稳定法”中明确各部门及地方政府职责，压实各方责任。厘清中央和地方金融稳定责任划分，合理界定部门职责。人民银行负责系统性金融风险防范化解，履行最后贷款人职责。国务院金融监管部门负责所监管行业的风险监测和处置工作。地方政府承担地方金融监管和风险处置的属地责任，按规定负责地方金融监管部门监管的各类组织、地方中小金融机构等的风险处置，对辖区内防范和处置非法集资负总责。压实各方责任，建立防范化解金融风险的追责问责机制。此外，要针对这些职责，建立法律责任制度，督促相关机构和个人积极履行职责，担负起保障国家金融稳定的职能。■

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