预估投资近3万亿的国家工程 到底啥时候开工？

原标题：预估投资近3万亿的国家工程，到底啥时候开工？

来源：

文 | 许安强 李亚飞

受访 | 王光谦 全国政协常委、民盟中央副主席、中国科学院院士、青海大学校长

南水北调是国之大事，是世纪工程、民心工程。我国水资源分布北缺南丰，需要继续科学调剂，发挥好南水北调工程促进南北方地区均衡发展、可持续发展的作用。

自1952年毛泽东主席提出南水北调的宏伟构想以来，经过几代国人的接续奋斗，“四横三纵”国家骨干水网格局初具规模，但规划的东中西三线当前仅完成两线两期，西线工程前期工作更是严重滞后于经济社会发展需要。

西线工程最新重大进展是，2020年规划方案比选论证报告报送国家发改委。

西线工程进展缓慢，顾虑何在？对于国家发展又有何重大意义？

近日，作为规划调研参与者，中国科学院院士王光谦向记者介绍了西线工程规划方案。

他说，西线工程从长江上游调约240亿立方米水到黄河上游。水利部门通过长期研究和勘察，已形成“上线”和“下线”两条线路设想。“下线”从金沙江叶巴滩水电站、雅砻江两河口水电站、大渡河双江口水电站调水入黄河支流洮河，调水约160亿方；“上线”从雅砻江、大渡河干支流调水至贾曲河口入黄，调水约80亿方。两条线路以引水洞涵为主，均可形成自流到黄河上游。

近年来，民盟中央把落实“黄河流域生态保护和高质量发展”作为重大调研题目，在丁仲礼主席的带领下开展了深入调研，完成了相关调研报告。调研组主要成员之一的王光谦介绍，西线工程静态投资估计在1.1万亿元左右（以15年计），可通过跨省市农田占补平衡交易来解决西线工程投资问题。“这是西线工程必须解决的既现实又关键的难题。”

“当前可成立由管理专家和领域专家组成的综合论证组和专项论证组，就如何更好地实施西线工程展开论证，并对论证成熟的领域做出相应规划。”王光谦代表民盟中央建议，“十四五”前期可论证，中后期立项，末期开工，15年内完成，“让黄河成为造福人民的幸福河”。

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根治黄河水资源短缺

《瞭望》：如何看待西线工程的必要性？

王光谦：西线工程从长江上游调水到黄河上游，是真正解决黄河流域水资源短缺的生命工程。

具体来讲，当前黄河流域水资源短缺的根本问题仍然存在。黄河以占全国2%的年径流量，承担着全国15%耕地和12%人口的供水任务，同时还承担着向流域外调水，以及一般河流所没有的携带大量泥沙入海的任务。黄河流域人均水资源占有量仅为全国平均水平的27%。

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受气候变化与人类活动强度双重影响，黄河流域水文泥沙情势发生了重大变化，水沙矛盾加剧。以潼关站为例，水利数据显示，目前该站与1960年相比，径流量减少了44%，输沙量减少了85%。据第二次全国水资源评价成果，黄河多年平均天然径流量已由第一次评价时的580亿方减少为535亿方。据黄委估计，2050年黄河流域在节水充分挖潜的情况下，水资源将缺口130亿方左右。

在全球气候变化导致水文情势变化、未来仍有极大不确定性背景下，实现黄河从一般意义上的不断流，向功能性不断流转变，形势依然严峻。

固然，黄河流域应以节水为先，推进水资源节约高效利用，以水定城，以水定地，以水定人，以水定产。但是，近期可通过节水提高水资源利用效率，远期只能底线思维，通过开源，跨区域调水工程，才能够解决连续干旱年份的缺水问题，才能从根本上解决黄河水资源短缺的问题。

首先，正常年份，黄河能够养育黄河儿女。一旦遭遇干旱年份，河道断流，沿黄人民将无水可用。历史上，黄河百年尺度一般遭遇两个以上的连续干旱时段，造成社会动荡，民不聊生。1972年到2000年间，黄河四年三断流。特别是1997年，黄河226天无流入海，张光斗先生带领163位院士向中央上书，呼吁拯救黄河。

其次，从“悬河”治理方面考虑，需要外调水。未来通过增加黄河水量，采用疏浚方式，人工干预，使“悬河”不再抬升，变成相对“地下河”，确保黄河安澜。

再者，调水是能源基地发展的需要。西部是我国重要的能源化工基地。山西被列为能源革命示范省，青海是新能源示范省。通过调水发电，不但可以实现与风电、太阳能之间的储存和转换，错峰调剂，互为补充，还可以把煤炭开采减下来，实现碳中和，这是黄河流域高质量发展的一个重要基础。

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四大争论今仍在

《瞭望》：西线工程迟迟没动工，目前争论焦点主要集中在哪里？

王光谦：南水北调西线工程是十分必要的，但当前争论依然很大。

技术上：工程难度大，技术上是否可行？可类比世纪性战略工程川藏铁路。两者都途经青藏高原的崇山峻岭，工程地质条件复杂。川藏铁路90%以上线路是隧洞桥梁；西线工程90%以上为引水洞涵。川藏铁路已于去年11月开工建设，先期开工的是“两隧一桥”（色季拉山隧道、康定2号隧道、大渡河桥）隧道工程已全部转入洞内施工。由此来看，同等难度的西线调水工程技术上也应可行。

生态上：质疑工程的生态环境影响。任何工程必然有利有弊，西线工程的生态环境影响是客观存在的。在调水区，西线工程调水规模占调出区年径流量的40%，低于长江河道生态警戒水量，在国际公认生态警戒限内；调水区为山区，植被主要由天然降水维护，同已经形成径流的水体关系甚微。水源地水库蓄水会带来一定的淹没问题，工程沿线均为地下管道，影响有限；受水区一般为生态正效应。

投资上：工程投资大、效益低？调水工程的效益如何评价一直都有争议。西线工程向黄河上游调水，势必与黄河自身水资源混合统一使用。黄河水资源一直廉价甚至免费使用，只收水资源费则工程投资不能收回。调入黄河流域的水量，一部分满足流域内生产生活用水的新增水量；另一部分可以灌溉沙地旱地，增加数千万亩高质量农地。

据水利部门预估，西线调水工程静态投资在1.1万亿元人民币；黑山峡、碛口、古贤三个水利枢纽工程建设在2000亿元左右（包括移民）；灌溉渠网建设估计在7000亿元左右；黄土高原的水保工程如要做到位，约需要投入1000亿元。沙化地改造成设施农田，根据亿利集团在库布其沙漠等地的经验，每亩资金不到一万元，如建成一亿亩农田，需投入一万亿元资金；但这部分投入可以通过市场机制完成，政府从鼓励社会资本投入的角度，可安排1000亿元作为贷款补贴。

因此，大的静态投资估计在2.2万亿元左右（以15年计）。

建议这部分资金通过土地占补平衡来解决。新造农田一亿亩，拿出1000万亩进行跨省市农田占补平衡交易，从当前市价看，可筹集2.5万亿~3万亿元。可成立一个“西部发展基金”，每年交易70万亩用地指标（以15年计），用这部分资金完成所有需做工程，如最终有资金余额，可用于西部交通建设、生态建设、发展教育等。另外，可利用该基金平台，对相应的用水单位统一收费，所获资金首先用于调水工程维护、取水区经济损失补偿等开支。

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社会上：主要涉及移民，库区移民主要在黑山峡水库淹没区，约有十万甘肃省人口需要迁移和数十万亩农田被淹没。甘肃各界对黑山峡水库建设强烈反对，因此需要十分重视。黑山峡水库建设对腾格里沙漠南部、毛乌素沙地引水，对宁夏灌区改提灌为自流均很关键，意义十分重大。

建议国家对兰州城市发展作出更高定位，并通过西线工程首先满足兰州新区建设和发展用水需求，把淹没区人口就近转移到兰州新区，为他们创造更好的生产生活条件，使人口迁移极有吸引力。同时西线工程上马后，对甘肃一省而言，损失是小账，机遇和收益是大账。

调水区新建水库，约有两万农牧民需要安置，大部分为藏族同胞，要设计极有吸引力的移民方案。

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400亿方水带来大变局

《瞭望》：西线工程能为黄河流域带来多少水资源？

王光谦：经测算，每年可为黄河流域增加近400亿方，新增水资源来源有三。

其一，西线调水约240亿方。据水利部门资料，大渡河双江口水电站多年平均径流量为158亿方，雅砻江两河口水电站为218亿方，金沙江叶巴滩水电站为260亿方，总计636亿方。以不超过国际公认的40%“安全线”取水，可形成约240亿方的调水量。

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其中，“上线”已论证70多年，工程方案较成熟，具备开工建设基础。“下线”调水坝址控制流域面积大、水量充沛、可调水量大、全程自流；水源地水库利用在建大型水电站，淹没区移民和宗教设施处理等难题已基本解决，调水对生态影响较小；取水水库大渡河双江口水电站和雅砻江两河口水电站已在建设中。

其二，黄河中上游建水库“蓄水”80亿方左右。黑山峡、碛口、古贤等三个水利枢纽工程已规划多年，如西线工程完成，可对流域水资源利用做出重大调节。据水利部门资料，近年来黄河入海水量在300亿方左右，远大于100亿方的“生态安全流量”，殊为可惜。尽管黄河流域降水年际变率大，但通过水库调节，每年“工程性”增加80亿方左右的水资源应该可以实现。

其三，通过约240亿方“增量水”，黄河本身的“内循环”增加约80亿方。水资源从外区域调入并用于农业、生态、生活等之后，真正被“消耗”的水量很少，主要部分被土壤、植被系统蒸发蒸腾形成水汽，水汽增加会增加区域性降水（类似于小气候改善），从而形成新的水资源；还有一部分会补充到地下水，地下水系统达到平衡后最终会补充到黄河。

在这样新的区域水循环系统之下，到底能增加多少水资源，虽尚难下结论，但我认为80亿方是个保守估计的数字。如果把工业用水、生活用水处理后再循环利用，内循环增加的水资源将远高于80亿方。

《瞭望》：调来的水如何利用？

王光谦：增加的水资源宜多用于黄河中上游地区：一方面是这些地区沙化旱化土地广袤，光热资源充沛，有发展农业的优越条件及生态改善的强烈需求。另一方面，这些水资源被利用后，其蒸发蒸腾出的水汽可在其周边及下游，重新形成多次降水，并通过地下水补充到黄河中，由此提高调入水资源的实际利用效率。

近400亿方水中，200亿方用于黄河中上游周边大片沙化旱化土地的改造和生态改善；100亿方用于解山西、北京、河北、天津、山东、河南长远发展中的水资源不足之困；其余不足100亿方用于西北（青海、甘肃、宁夏、陕西、内蒙古）城市人口的生活用水和工业用水。

黄河中上游周边的大片沙漠和沙地以固定半固定为主，地势平坦，还有大量干旱荒地。有水就容易改造成为农田。其中，毛乌素沙地占地6000万亩左右；库布其沙漠占地2000万亩左右；乌兰布和沙漠占地1500万亩左右；腾格里沙漠南部以半固定沙丘为主的沙地有3000万亩左右；甘肃兰州、白银地区和宁夏中卫、中宁等地区有未利用干旱荒地1500万亩左右；甘肃河西地区如通过1400m高程自流引水，有约1.4亿亩土地可以改造；晋西北有约2000万亩低水平利用旱地，也可改造。

根据亿利集团治理库布其沙漠和毛乌素沙地的经验，如果在这些土地上建设规模化设施农业，按每亩年需水100~200方计算，200亿方水足以将一亿亩沙地旱地改造为优质农田。

特别需要指出的是，改造沙地旱地是否有必要？在唐代之前，毛乌素沙地等地还是水草丰美的草原。黄河流域，“统筹山水林田湖草系统治理”要把治沙问题纳入其中，统筹治理。

这些沙地，每亩投入不到一万元，即可在平整后建立节水灌溉系统；由于沙地本身的光热条件和无污染，农产品产量和质量均可达到上乘（以色列在这方面全球领先）；农场化规模经营这些农田，利润是可保证的。

如亿利集团在库布其沙漠种植的高质量土豆每亩产量在7000斤左右，西红柿产量每亩可达15吨。

这些旱地，“靠天吃饭”，在晋西北、内蒙古、河北均有成片分布，沿桑干河河谷等路线调水，这些农田的亩产均有倍增的潜力，而且因它们分布在首都上风口，也宜将其改为稳产高产水浇地。这样做技术不成问题，投资也不大。

如果以“嵌入式”方式利用这些沙地旱地（一部分改造成农地，一部分继续以自然状态存在），根据小气候改善的原理，还可在改善生态的基础上增加以亿亩为数量级的草地。

此外，如果把地表水和地下水配合起来动态性利用，既可以防止土地盐渍化，又可以克服水资源年际变化带来的不利影响。总之，有水进来，造田不难。

山西、北京、河北、天津、山东、河南，根据其发展规划，到2035年，各约有10亿~30亿方的水资源缺口，因此用100亿方水的增量可大致满足其生产生活生态所需。

西宁、兰州、银川、呼和浩特、包头等黄河上中游城市，均有在引入水资源后，发展成超大城市的潜力，从而吸引周边山区的农牧民向城市及周边聚集，同时可适度发展用水需求量大的工业。

《瞭望》：调水还要注意什么问题？

王光谦：当前陕北的榆林、延安，甘肃的黄土高原区，山西的部分黄土高原区水土流失仍较严重，需要通过高密度的淤地坝、小型水库建设，加之生态移民等工程，大幅度减少水土流失。

碛口和古贤水库建成后，对黄河泥沙的拦截作用将大大加强，同小浪底水库互相配合，通过河床的“清水下切”作用，可提高下游地上悬河的安全性。如黄土高原人口压力减少，生态面貌改善，水土保持工程到位，千百年来黄河变清的梦想不是不可能实现的。

因此，西线工程要同黄土高原的水土保持、生态移民和黄河河道健康等统筹谋划。

对取水区的经济补偿上，建议建立恰当的补偿机制，包括水资源计价，每年按调出水量付费等。补偿机制要让取水区的政府和居民满意，从而支持工程。

责任编辑：刘光博