国研中心：如何规范校外培训机构收费和避免卷款跑路

原标题：国研中心|如何规范校外培训机构收费和避免卷款跑路

北京阳光消费大数据研究院联合消费者网发布的《2020年教育培训消费舆情数据分析》显示， 2020年有关教育培训消费的负面舆情信息270多万条，占各行业负面舆情的70.49%。其中，关门跑路问题占52.67%，资金断裂问题占24.97%，合同纠纷问题占11.99%，其他问题占10.36%，前两者合计占到总舆情的近八成。究其原因，这与校外培训采取不规范的预收费经营模式密切相关。这一经营模式存在极大风险且监管难度较大，由此导致的超期收费、卷款跑路等现象严重损害了群众利益，恶化了教育生态，影响了社会和谐，迫切需要通过完善校外培训机构学费账户第三方资金监管加以解决。

一、部分省市已在第三方资金监管方面进行了积极探索

2018年国务院办公厅印发《关于规范校外培训机构发展的意见》（简称《意见》），要求各地教育行政部门加强与金融部门合作，探索通过建立学杂费专用账户、严控账户最低余额和大额资金流动等措施加强对校外培训机构资金的监管。截至2020年底，全国多地已出台相关政策对校外培训机构的预付费实施监管，大体模式如下：

一是省级政府统筹实施各行业预付费资金查询和动态监管。

上海市政府出台《单用途预付消费卡管理规定》，同时建立单用途卡协同监管服务平台，平台由市商务部门负责组织建设和运行维护，该平台与共同信用信息服务平台、市事中事后综合监管平台、相关投诉举报平台等信息系统实现互联互通，商务和教育领域单用途卡经营活动违法行为的行政处罚，由市场监督管理部门负责实施。

二是地级市、区（县）级教育行政等相关部门，联合实施教育培训机构资金监管。

浙江省杭州市教育局等6部门发布通知，培训机构与银行签订委托监管协议，银行按照协议约定向教育主管部门推送学费专用账户信息；四川省攀枝花市、山西省运城市等全国30个省、75个地市、300余家教育行政部门和工商银行推出“教培云”资金监管平台；长沙市望城区教育局对105家培训学校开通监管账户，收取的学费全部先汇入监管账户，然后由平台分期拨付到结算账户，结算账户设置资金异动预警机制，办学过程中留存“最低余额”。

三是由民间社团组织采取行业自律方式实施“互联网+银行”模式监管预付费。

广东省深圳市消委会联合市教育培训行业协会为教培行业预付式消费加保险，引入“课诚宝”和中国银行作为合作方，消费者在“课诚宝”上购买课程可以申请预付款监管服务，申请成功后，消费者支付的预付款就到了中国银行监管的账户里，当消费者确认上课，该课程的费用才会被划转到机构账户。

四是完全由互联网金融实施预付费资金托管。

支付宝与“校宝在线”联合研发了一款针对教育培训机构学费监管的“学费码”。消费者通过“学费码”将学费存储在支付宝中，学生将会按照教学进度分次支付给教培机构。

二、校外培训机构第三方资金监管仍面临一些突出问题

实施第三方资金监管，是新时期校外培训机构治理的重要手段，但在实践中也面临着一些突出问题。

（一）专用账户未做到实时精准监管

重庆市早在2014年就出台政策专门规定，非学历教育培训机构培训费采用专用存款账户监管制度，并随机抽查其大额资金流向。调查显示，全市校外培训机构专用账户覆盖率已达90%以上，对防范机构资金风险发挥了重要作用。但随着时代发展，专用账户信息沟通不畅、大额资金流动监管不及时、学费是否足额缴存不清等问题还比较明显，机构资金链断裂、举办者收费跑路无法提前预知，监管风险增大。目前，大多数省份正对校外培训机构实施培训费专用存款账户监管制度改革，学费全额存入专用账户，举办方、主管部门、银行三方共同监管，但无可避免部分培训机构暗地里仍会有一些对策。比如，将培训费打入私人账户，或提高单节课时费用、赠送部分课时，一次性分期签订多份合同等方式隐性超期收费、私自收费。而没有签订消费培训合同或者索要发票凭证，是经营者和消费者在退费过程中最大的矛盾和问题。

（二）最低余额保障金制度抗风险能力不足

在专用账户基础上，虽然有的地区同时建立了最低余额保障金制度，要求专用账户中的培训费存款最低余额，应能保证该培训机构正常运转6个月，该制度与专用账户实现了同步推进。但是，最低余额大多依据初期设置规模核定，随着机构培训规模扩大、布点增多，最低余额保障金未随之增长，致使抗风险能力减弱。以某培训机构为例，审批时按初期规模维持6个月运转核定的最低余额是100万元，但按现在每个月运营成本500万元计算，要维持机构运转6个月就需要缴纳3000万元保障金，有的大型连锁、集团化经营的培训机构甚至需要缴纳上亿元的保障金。如此一来，校外培训机构如果经营不善跑路，账户里的最低余额保障金也是杯水车薪，根本解决不了实际问题。

（三）非法机构影响第三方资金监管政策落地

全国各地普遍合法机构数量少于非法机构数量。合法机构办学行为总体相对规范，第三方资金监管如果只在合法机构推行，势必造成非法机构野蛮生长，劣币驱逐良币现象，最终影响资金监管政策落地。非法机构治理难主要原因有：一是部门之间协同执法没有形成合力。二是教育部门缺乏行之有效的行政处罚政策依据。三是参与教育部门行政执法的专业人员缺乏，且执法经验不足，教育部门经过专业考试认证的执法人员较少，且没有经过系统法律法规和执法程序培训，执法过程的合法性难以保障。而非法机构一旦倒闭或对其取缔，学员及家长退费无门，仍然要求主管部门出面协调承担责任。

（四）各地第三方资金监管推进缺乏统筹协调

现阶段各地对校外培训机构资金监管的推动力度和方式各异。推进主体方面，极少省市由省级政府统筹推进，多数由地级市、区县教育行政部门牵头推进，极少数完全由民间社团或互联网金融自主推进，因此有政府强制性要求所有合法机构纳入资金监管的，有采取机构自愿加入方式，也有采取新机构试点、老机构自愿相结合的。合作银行方面，少数省市由教育部门指定学费监管唯一合作银行；多数省市允许校外培训机构自主选择银行；部分省市由主管部门筛选认证一批合作银行，再由机构自主选择一家委托监管。学费划拨方式方面，部分省市采取消费者上课确认后“一课次一消”模式；部分省市采取一周、一月或三个月分期拨付方式。学费监管专用账户设置方面，部分省市将学费专用监管账户、结算账户和最低余额账户合并统一管理；部分省市分别设置监管账户和最低余额账户。深化第三方资金监管，影响了校外培训机构使用资金的灵活性，机构自身意愿本就较低，如果同一省级行政区域内资金监管方式缺乏统筹，实施起来机构方阻力较大，尤其是一些跨区县的大型机构在系统、财务、资金等方面难以适应多条线、多模式、多账户的调整及管理。

三、政策建议

（一）完善专用账户监管体系

校外培训机构应在政府认可的银行开设专用账户，在同一区、县（自治县）范围内，培训机构只能选择一家开户银行开设一个培训费专用账户。省级教育部门可向专业机构购买资金监管网络平台服务，建议借鉴最早推出“企业码”的浙江省，从结构功能、模式效能与体系机制三方面开展探索创新研发“学费码”。“学费码”设计需明确政府、银行、机构、消费者各自权限、信息推送内容、数据安全保障等内容。消费者可通过“学费码”了解各机构的收费退费规定、基本资质和年检信息等情况，并可直接进行学费扫码支付、合同签订、课时核销、退费处理。监管部门可通过“学费码”了解培训机构的资金安全程度，一旦大额资金流动和最低余额指标出现异常，“学费码”就可以直接预警显示。各地主管部门在市场监管部门指导下，将教育部发布的《中小学生校外培训服务合同（示范文本）》结合实际情况修改完善后，与第三方资金监管统筹协调推进、相得益彰，化解退费难、维权难问题，保护消费者合法权益。

（二）优化最低余额保障来源、标准和用途

《民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》明确规定民办学校在每个会计年度结束时，应按不低于年度净资产增加额或者净收益25%的比例提取发展基金。考虑到校外培训机构基本建设和维修工程较少，流动资金需求大，可将发展基金进一步扩大使用范畴，在依法依规的基础上充分考虑举办者实际困难。比如，可将发展基金用于最低余额保障、教师福利保障等方面促进学校发展。最低余额保障额度则可参照上海市教委等9部门联合印发的《关于临时调整民办培训机构学习保障资金缴存比例的通知》的规定：“设立不足1年的机构，学习保障资金的缴存比例可以调整至不少于该机构注册资金或开办资金的2%；设立已满1年的机构，学习保障资金的缴存比例可以调整至不少于该机构上一年度学杂费收入总额的2%。学习保障资金的具体最低数额不作限制。” 当培训机构出现经营困难时，可向主管部门申请使用“最低余额专用账户”内的保障金用于支付教职员工薪酬、培训场地租用经费等。

（三）高度重视非法校外培训机构治理

建议国家在政策上明确将教育部门许可的范围限定在面向中小学生的文化课程类教育培训，统筹梳理各类培训机构的服务类型及审批部门，厘清各部门监管职责，严格执行“谁审批谁监管”，杜绝管理盲区。尽快修改完善《教育行政处罚暂行实施办法》，对警告、罚款、停业整顿、取缔关门等行政处罚给予具体操作性指导，出台《校外培训机构黑白名单管理办法》，为查处非法校外培训机构提供政策依据。各地政府牵头搭建校外培训机构监管信息交流平台，相关部门每个月按时互通非法机构查处信息，教育行政部门负责将牵头查处的非法培训机构信息和处罚意见上传系统，实行归口管理，统一由市场监管部门牵头开展综合执法。各级政府官方宣传平台划出专门板块公示校外培训机构相关信息，让非法机构无处藏身。例如，公示黑白名单，白名单公示内容包括机构名称、审批机关和所有校区办学地址；“学费码”使用等第三方资金监管的官方信息等。省级教育部门滚动开展民办教育管理人员政策培训，组织专家团队定期、不定期下区县进行现场执法指导，全面提升系统内部执法能力。

（四）充分发挥民办教育联席会议制度作用

建议各级政府充分发挥民办教育联席会议制度作用，加大对校外培训机构第三方资金监管的推进力度和统筹力度。提高政策统筹层次，省级民办教育联席会议要统一决定制定资金监管政策、建立资金监管平台等重大事项。如果各区县都按不同方式来进行资金监管，不仅监管部门难以实现数据互通和协同办理，而且机构可能因各地政策尺度不一产生新的违规转移支付行为。政策制定要考虑大机构和小机构面临的情况不同，只要能达到“预收费监管”目的，形式和机制可以灵活一些，让机构根据资金的实际情况选择资金监管模式。第三方资金监管平台建设如果完全由政府部门负责，人力成本和财政支出较大，会加大政府负担，也不利于培训市场的自动调节；仅靠银行建设又不能确保培训机构数据的真实性和安全性；仅靠互联网金融平台，可能存在平台本身抗风险能力不足、挪用学费投资、虚拟平台违约、信息泄露等风险。建议省级政府向专业机构购买资金监管平台服务，银行只行使资金留存和支付职能。如果政府部门指定一家银行负责学费监管服务，容易形成垄断，破坏政府公信力。建议属地民办教育联席会加强对合作银行的资格审查。

（五）强化校外培训机构的内部控制和行业自律

校外培训机构规范发展，除了要加强政府监管，也要强化机构的内部控制和行业自律。校外培训机构集团化、跨省跨区化、线上线下一体化是目前的发展趋势，但机构内部管理广泛存在财务信息不透明、机构资金与其他经营主体资金往来不规范，教育发展投入不足、非营利性与营利性管理模式雷同等问题，大大增加其办学风险，影响机构运行效率。主管部门要督促校外培训机构制定资金风险管理和内部控制办法，从各个环节对风险进行识别、衡量、评估、监测和应对，有效防范和控制风险；也要鼓励民办教育协会等行业组织和专业机构引导校外培训机构加强行业自律、坚持公益性办学。例如，健全行业自律规范，加强行业诚信体系建设，协调解决服务纠纷，公布行业白名单，参与非法机构治理，等等。

（作者佘宇系国务院发展研究中心社会发展研究部研究员，阙明坤系浙江大学教育学院博士后、苏州大学东吴智库研究员，高俊华系重庆市教育科学研究院研究人员）

责任编辑：尹悦