中办、国办发文！严打证券违法活动，坚决打击场外配资，严控杠杆率，加快制定期货法
期货日报
记者 杨美
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（以下简称《意见》）。据了解，这份《意见》是我国资本市场历史上首个由中办、国办联合印发的打击证券违法活动的专门文件，在此前的行业监管指导意见中，从未出现过以中办的名义印发的文件。
7月6日，中国证监会主席易会满就《意见》出台的背景意义、有关工作考虑等各方关注问题接受了新华社记者专访。易会满表示，全面贯彻“零容忍”理念，依法从严打击证券违法活动。
我们先来看看《意见》都作了哪些安排和部署？
《意见》从8个方面30条内容对从严打击证券期货违法活动进行了全面部署，期货日报记者梳理要点如下：
1.加强证券期货监督管理机构与公安、司法、市场监管等部门及有关地方的工作协同，形成高效打击证券违法活动的合力。
2.加快制定期货法，补齐期货市场监管执法制度短板。
3.成立打击资本市场违法活动协调工作小组，加大对重大案件的协调力度。
4.加强北京、深圳等证券交易场所所在地金融审判工作力量建设，探索统筹证券期货领域刑事、行政、民事案件的管辖和审理。
5.在证券交易场所、期货交易所所在地等部分地市的公安机关、检察机关、审判机关设立证券犯罪办案、审判基地。
6.地方政府要规范各类区域性交易场所，依法打击各种非法证券期货活动，做好区域内金融风险防范处置工作，维护社会稳定。
7.加强场外配资监测，依法坚决打击规模化、体系化场外配资活动。严格核查证券投资资金来源合法性，严控杠杆率。
8.加大对私募领域非法集资、私募基金管理人及其从业人员侵占或挪用基金财产等行为的刑事打击力度。
9.切实采取措施做好中概股公司风险及突发情况应对，推进相关监管制度体系建设。
10.有效运用大数据、人工智能、区块链等技术，建立证券期货市场监测预警体系。
11.探索加强国际证券执法协作的有效路径和方式，积极参与国际金融治理，推动建立打击跨境证券违法犯罪行为的执法联盟。
12.建立健全全国统一的资本市场诚信档案，全面记录资本市场参与主体诚信信息。
13.优先查处可能影响资本市场重大改革进程、可能引发系统性风险的案件，以及监管工作人员与市场人员内外勾连等案件。
元通控股集团董事长、元通基金创始人陈美兴接受期货日报记者采访时表示，《意见》以中央文件形式下发，体现了党中央、国务院对当前我国证券期货市场监管的高度重视，文件对完善证券期货市场法律法规、加强执法协调和组织建设等监管机制进行了规范指导，将促进我国证券期货业生态的进一步完善。
厦门大学经济学院教授韩乾补充表示，《意见》着眼于从严打击证券违法活动，系统全面，力度大、着力准，其出台将有力地促进我国资本市场法治化、规范化进程，净化资本市场生态环境，同时提升国内外投资者对我国资本市场的信心。
主要目标：到2025年良好资本市场生态全面形成
《意见》就打击资本市场违法犯罪行为提出了主要目标。《意见》指出，到2022年，资本市场违法犯罪法律责任制度体系建设取得重要进展，依法从严打击证券违法活动的执法司法体制和协调配合机制初步建立，证券违法犯罪成本显著提高，重大违法犯罪案件多发频发态势得到有效遏制，投资者权利救济渠道更加通畅，资本市场秩序明显改善。
到2025年，资本市场法律体系更加科学完备，中国特色证券执法司法体制更加健全，证券执法司法透明度、规范性和公信力显著提升，行政执法与刑事司法衔接高效顺畅，崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态全面形成。
完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系，加快制定期货法
《意见》提出，要贯彻实施新修订的证券法，加快制定修订上市公司监督管理条例、证券公司监督管理条例、新三板市场监督管理条例、证券期货行政执法当事人承诺实施办法等配套法规制度，大幅提高违法违规成本。加快制定期货法，补齐期货市场监管执法制度短板。
中大期货副总经理景川对记者表示，《意见》提出的完善行政法律制度对于资本市场完善监管与法律体系，进一步推动市场客观、公正的定价体系都将发挥积极的意义。
“此外，《意见》提出要加快制定期货法对我国期货法立法进程的加快推进是一个积极信号。未来，期货法的出台将弥补我国证券期货市场监管制度上的空白，对规范期货市场交易行为和遵循有法可依、有法必依的法治原则有十分重要的意义。”韩乾说。
在景川看来，从传统的行政法规上升到法律仍有很多路要走，但期货法的出台是大势所趋。未来，期货法出台后，一些诸如配资、囤积、控制交割、恶性弃仓、境内外勾结以及利用规则漏洞进行不正当交易的行为均将在法律的范围内被惩戒处罚，犯罪成本也将大大提高。
建立健全依法从严打击证券违法活动的执法司法体制机制
《意见》提出，要建立打击资本市场违法活动协调工作机制。成立打击资本市场违法活动协调工作小组，加大对重大案件的协调力度，完善信息共享机制，推进重要规则制定，协调解决重大问题。
同时，《意见》提出要完善证券案件审判体制机制。充分利用现有审判资源，加强北京、深圳等证券交易场所所在地金融审判工作力量建设，探索统筹证券期货领域刑事、行政、民事案件的管辖和审理。深化金融审判专业化改革，加强金融审判队伍专业化建设。
《意见》还提出要加强办案、审判基地建设。在证券交易场所、期货交易所所在地等部分地市的公安机关、检察机关、审判机关设立证券犯罪办案、审判基地。加强对证券犯罪办案基地的案件投放，并由对应的检察院、法院分别负责提起公诉、审判，通过犯罪地管辖或者指定管辖等方式，依法对证券犯罪案件适当集中管辖。
《意见》明确，要加强中国证监会与地方政府及有关部门之间的信息互通和执法合作，研究建立资本市场重大违法案件内部通报制度，有效防范和约束办案中可能遇到的地方保护等阻力和干扰，推动高效查办案件。在坚持金融管理主要是中央事权前提下，强化属地风险处置责任。地方政府要规范各类区域性交易场所，依法打击各种非法证券期货活动，做好区域内金融风险防范处置工作，维护社会稳定。
在景川看来，由于我国资本市场的制度建设存在短板，证券违法成本较低，近年来违法违规现象屡禁不止。从目前加强证券执法司法、打击证券违法犯罪活动面临的一些机制性问题来看，建设良好的资本市场生态体系不能仅依靠证监会一家的力量，还需要有立法的支持、司法的保障，以及地方政府的配合。
对于在证券期货交易所所在地建立办案和审判基地，陈美兴表示，这将加快行业违法案件的办案和审判的速度和效率，进一步震慑违法犯罪分子，是从严打击和提高处罚的具体举措。
强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法，坚决打击场外配资活动
对于强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法，《意见》从四方面进行了明确。
一是重点依法严厉查处大案要案。坚持分类监管、精准打击，全面提升证券违法大案要案查处质量和效率。
二是依法严厉打击非法证券活动。加强市场监管、公安等部门与中国证监会的协同配合，完善跨部门协作机制，坚决取缔非法证券经营机构，坚决清理非法证券业务，坚决打击非法证券投资咨询等活动。加强场外配资监测，依法坚决打击规模化、体系化场外配资活动。严格核查证券投资资金来源合法性，严控杠杆率。
三是加强债券市场统一执法。强化对债券市场各类违法行为的统一执法，重点打击欺诈发行债券、信息披露造假、中介机构未勤勉尽责等违法行为。不断优化债券市场监管协作机制。
四是强化私募违法行为的法律责任。加大对私募领域非法集资、私募基金管理人及其从业人员侵占或挪用基金财产等行为的刑事打击力度。加快制定私募投资基金管理暂行条例，对创业投资企业和创业投资管理企业实行差异化监管和行业自律。
韩乾认为，当前，规模化、体系化场外配资是金融市场风险集聚的重要源头之一，曾经引发过市场异常波动。因此，打击场外配资活动、严控杠杆率对于防范金融系统风险十分必要。
“《意见》的出台将加大对利用场外配资等资金优势进行操纵、坐庄以及关联交易，严重扰动市场定价行为的惩戒，为证券期货市场打造清明、客观反映供需关系的氛围创造奠定法律基础。”景川说。
据记者了解，场外配资违法活动严重扰乱资本市场正常秩序，损害投资者合法权益。近年来，证监系统与公安部等有关部门紧密协作配合，打击场外配资正在常态化。下一步，证监会也将坚决落实“零容忍”工作要求，与公安部等有关部门紧密协作配合，常态化打击场外配资，严厉查处场外配资违法犯罪案件，切实保护投资者合法权益，全力保障资本市场健康发展。
进一步加强跨境监管执法司法协作
《意见》提出，要抓紧修订关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定，压实境外上市公司信息安全主体责任。加强跨境信息提供机制与流程的规范管理。坚持依法和对等原则，进一步深化跨境审计监管合作。探索加强国际证券执法协作的有效路径和方式，积极参与国际金融治理，推动建立打击跨境证券违法犯罪行为的执法联盟。
同时要加强中概股监管。切实采取措施做好中概股公司风险及突发情况应对，推进相关监管制度体系建设。修改国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定，明确境内行业主管和监管部门职责，加强跨部门监管协同。
此外，《意见》还提出要建立健全资本市场法律域外适用制度。抓紧制定证券法有关域外适用条款的司法解释和配套规则，细化法律域外适用具体条件，明确执法程序、证据效力等事项。加强资本市场涉外审判工作，推动境外国家、地区与我国对司法判决的相互承认与执行。
在景川看来，我国资本市场高水平双向开放的背景，对提升跨境监管执法能力、保障金融秩序和金融安全提出了更高要求。《意见》出台后，对于持续加强跨境监管合作，严厉打击利用境外业务掩饰财务造假规避监管调查的行为，强化信息披露的严肃性都将起到积极的作用。
提升证券执法司法能力、加强资本市场信用体系建设
《意见》指出，要加强证券执法力量，优化证券稽查执法机构设置，推动完善符合资本市场发展需要的中国特色证券执法体制机制；有效运用大数据、人工智能、区块链等技术，建立证券期货市场监测预警体系；加强统一执法，制定行政处罚裁量基准，规范执法行为。
在加强资本市场信用体系建设方面，《意见》提出在相关法律法规中增设诚信建设专门条款；建立健全信用承诺制度；建立健全全国统一的资本市场诚信档案，全面记录资本市场参与主体诚信信息。健全诚信信息共享机制，加大信息归集、查询、公示力度。
最后，《意见》还提出要加强组织保障和监督问责，主要包括要加强组织领导，加强工作协同，落实工作责任，确保各项任务落到实处；做好立体化打击证券违法活动的新闻舆论工作，向市场传递零容忍明确信号，推动形成崇法守信的良好资本市场生态；优先查处可能影响资本市场重大改革进程、可能引发系统性风险的案件，以及监管工作人员与市场人员内外勾连等案件。
易会满：全面贯彻“零容忍”理念，依法从严打击证券违法活动
7月6日，中办、国办公布《意见》，对加快健全证券执法司法体制机制，加大重大违法案件查处惩治力度，加强跨境监管执法协作，夯实资本市场法治和诚信基础，推动形成崇法守信的良好市场生态作出重要部署。就《意见》出台的背景意义、有关工作考虑等各方关注问题，新华社记者专访了中国证监会主席易会满。
问：《意见》出台的背景是什么？
答：依法从严打击证券违法活动，是维护市场“三公”秩序、营造良好市场生态的内在要求。党的十八大以来，我国资本市场发展取得新的成就，全面深化改革开放不断向纵深推进，市场主体活力和竞争力日益增强，服务实体经济的质效不断提升。
同时，较长一段时间以来，由于制度建设存在短板，证券违法犯罪成本较低。上市公司财务造假和内幕交易、操纵市场等违法行为呈高发态势，发生了诸如康得新、康美药业等恶性案件，社会各方反映强烈。随着注册制改革的逐步全面推行，在放宽前端准入的同时，对加强后端的监管执法提出了更高要求。
去年7月11日，国务院金融委第三十六次会议专门研究全面落实“零容忍”要求，多措并举加强和改进证券执法工作。此后，在有关部门的大力支持下，起草形成了意见草案，于去年11月2日经中央深改委第十六次会议审议通过。
问：如何认识《意见》出台的重大意义？
答：《意见》是资本市场历史上第一次以中办、国办名义联合印发打击证券违法活动的专门文件，是当前和今后一个时期全方位加强和改进证券监管执法工作的行动纲领，意义重大、影响深远。
《意见》为全面深化资本市场改革、更好推动资本市场高质量发展提供了重要保障。资本市场在金融运行中具有牵一发而动全身的作用。近年来，资本市场正发生深刻的结构性变化，市场功能日益增强。意见的出台，有利于营造各方愿意来、留得住的市场生态，更好服务经济高质量发展。
《意见》为进一步落实“建制度、不干预、零容忍”九字方针提供了遵循。意见明确将九字方针作为资本市场执法司法的指导思想，对于加快构建更加成熟更加定型的资本市场基础制度体系，切实提高违法成本，坚决维护资本市场秩序和保护投资者合法权益具有重要指导意义。
《意见》完善了中国特色证券执法司法体制机制的顶层设计。意见以体制机制改革为主线，确立了“十四五”证券执法司法工作的主要目标与重点任务，目标清晰、路径明确，对于实现行政执法与刑事司法高效衔接，提高证券执法司法效能具有重要意义。
问：《意见》的主要目标和重点内容是什么？
答：《意见》明确了资本市场未来五年打击证券违法活动的主要目标。到2022年的目标包括“依法从严打击证券违法活动的执法司法体制和协调配合机制初步建立”“重大违法犯罪案件多发频发态势得到有效遏制”“资本市场秩序明显改善”等。到2025年的目标包括“证券执法司法透明度、规范性和公信力显著提升”“行政执法与刑事司法衔接高效顺畅”“崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态全面形成”等。
为达成这些目标，《意见》规定了七个方面、二十七条具体举措。总的看，突出体现了四方面的导向：
一是坚持法治原则。《意见》提出要完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系，提高证券领域立法效率，加快制定期货法；贯彻实施刑法修正案（十一），健全民事赔偿制度，抓紧推进证券纠纷代表人诉讼制度实施，建立健全资本市场法律域外适用制度等。
二是坚持统筹协调。《意见》把建立健全体制机制放在重要位置，部署成立打击资本市场违法活动协调工作小组，进一步发挥公安部证券犯罪侦查局派驻证监会的体制优势，完善证券案件检察和审判体制机制，进一步强化打击证券违法活动合力。
三是坚持“零容忍”要求。《意见》明确要求坚持分类监管、精准打击，依法从严从快查处欺诈发行、虚假陈述、操纵市场、内幕交易、利用未公开信息交易以及编造、传播虚假信息等重大违法案件，加大对发行人控股股东及实控人、违法中介机构及其从业人员等的追责力度。
四是坚持底线思维。《意见》将依法从严打击证券违法活动与有效防范化解风险、维护国家安全和社会稳定相结合，要求坚决取缔非法证券经营机构、坚决清理非法证券业务；加强债券市场统一执法；加大对私募领域非法集资、私募基金管理人及其从业人员侵占或挪用基金财产等行为的刑事打击力度。
问：从《意见》印发到此次公开，贯彻落实的进展如何？
答：《意见》印发后，一批重点任务取得了积极进展。
一是有关法律法规的制定工作加快推进，期货法草案已经全国人大常委会一读审议；私募基金条例即将提交审议。
二是成立打击资本市场违法活动协调工作小组，配合最高人民检察院建立派驻检察的工作机制。北京金融法院正式成立。
三是从重从快查办了一批重点类型、重要领域的典型案件。乐视网财务造假等案件已作出行政处罚。华晨债、永煤债等债券信息披露违法违规行为受到查处。首单证券纠纷特别代表人诉讼——康美药业证券虚假陈述责任纠纷一案已经启动。康得新已完成退市摘牌。
近期，市场各方对以市值管理之名行操纵市场之实等违法行为比较关注。事实上，市值管理与操纵市场有着清晰的边界。证监会将会同公安机关坚决打击“伪市值管理”等违法行为，切实净化市场生态。
问：对下一步工作有何考虑？
答：一是突出重点，抓好关键任务落地。切实提高政治站位，落实落细各项措施。紧紧围绕体制机制改革的主线，会同相关方面抓好协调小组、派驻检察、内部通报制度等重点任务落地，让市场各方有切切实实的获得感。二是深化协同，促进形成工作合力。不断强化与立法司法、宏观管理、市场监管等部门以及有关地方的工作协同，切实提高打击资本市场违法犯罪的整体效能。三是加强宣传，营造良好舆论环境。加强政策解读，抓好示范引导，向市场明确传递“零容忍”的鲜明信号，加快推动形成崇法守信的良好市场生态和文化。
《意见》的出台，是资本市场治理体系和治理能力现代化建设的一个新起点。证券监管系统将力争通过3到5年的努力，全面落实好意见提出的各项目标任务，为建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场提供更加坚实的法治保障，努力为实现经济社会高质量发展做出更大贡献。
责任编辑：陈悠然 SF104
