美国加州AB 488法案背后的互联网公益监管难题

原标题：美国加州AB 488法案背后的互联网公益监管难题

中国慈善家杂志

过于严苛的监管，可能会令慈善捐赠的热情受挫。

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近日，美国加利福尼亚州州长纽森签署了《慈善目的受托人和筹款人监督法》（AB 488法案），加州成为美国第一个针对在线“慈善筹款平台”和使用其服务的慈善机构颁布立法的州。

作为众多互联网企业总部所在地，加上慈善机构众多，这些年，在互联网技术加持之下，对于慈善捐赠诉求的传达和回应大大增强，慈善募款+互联网+众筹被认为是“天作之合”。

然而，“天作之合”也有瑕疵。行业的快速发展与法律条文的滞后，监管的边界与慈善事业良性运转如何平衡，这些都成为各方争论、博弈的焦点。

将一切在线慈善行为纳入监管

美国和加州现有的筹款法律通常设立较早，对于互联网筹款时代的一些新的内容没有明确规定，存在着一些“灰色地带”。

以加州的《商业和职业法》为例，其中就包括慈善募捐条款，主要是对慈善目的的募捐进行监管，以防止欺诈，但并未专门针对慈善募捐平台或慈善平台。

加州大火和新冠肺炎疫情全球大流行以来，加州通过互联网平台进行的慈善捐赠呈指数级增长。然而，该州现有的慈善募捐法条主要针对的是传统的、非在线的众筹，不足以应对当今的挑战。

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“加州人向全州、全国和世界各地的慈善机构敞开了心扉和钱包。”加州总检察长罗伯·邦塔表示，随着慈善筹款活动越来越多地在线上进行，必须对加州的慈善捐赠法律进行更新。

AB 488法案将通过创建一个框架，来保护捐赠者和慈善机构免受欺骗或误导。具体来说，新法将在国家监督范围内发展两个新团体——“慈善筹款平台”和“平台慈善机构”，要求他们注册并提交报告，以此确保加州司法部对互联网平台上发生的慈善筹款活动进行严格监督。

按照法案中给出的定义，“慈善筹款平台”是使用互联网向加州人提供网站、服务或其他平台，并执行、允许或以其他方式促成某些招揽行为发生的法律实体。其中一些平台是为了为非关联的个人事业筹款，还有一些由独立于慈善捐赠的商业目的的公司发展而来，比如亚马逊、eBay等。某些慈善筹款平台根据捐赠金额的百分比收取一定费用。而“平台慈善机构”是在慈善筹款平台上进行募捐行为的受托人或慈善公司。

Meta（Facebook）热门筹款活动。

目前在加州总检察长慈善信托登记处注册的慈善组织大约有115000个，显然，AB 488法案扩大了慈善实体的范围。对于两类新的实体，新法案要求他们每年向司法部长慈善信托登记处登记，还须提交年度报告，否则将面临罚款或收取滞纳金。

在与慈善组织合作方面，根据AB 488法案，慈善筹款平台和平台慈善机构将仅限于与信誉良好的慈善组织合作，并要向潜在捐赠者提供规定的、明显的披露，以及向捐助者提供捐税收据。而且，要在募捐中使用受赠慈善组织的名称，需要事先获得对方的书面同意。禁止将同意募捐作为接受捐赠或授予推荐捐赠的条件。

除此之外，独立账户也是这次法案的一个重点内容。慈善筹款平台和平台慈善机构将在一个单独的账户中保存捐款，确保捐赠和推荐捐赠的赠款及时发送给接受捐赠的慈善组织，并对处理资金所收取的任何费用进行核算。

新法案将于2023年1月1日生效，并授权总检察长办公室从2022年1月1日起执行有关慈善筹款平台和平台慈善机构的注册和报告、分配捐款的时间表和捐赠者通知等要求的规定。

监管还是阻碍？

从多位法律界人士在网络上的撰文来看，对于AB 488法案持积极态度的人士认为，加州针对慈善众筹监管的新立法首创，无疑将成为其他立法机构考虑采取行动的起点。但也指出法案只是“在快速发展的技术发展中采用的一种折衷措施”，可以而且很可能迟早会被超越。

也有反对观点认为，慈善行业是对公共事业的有益补充，过于严苛的监管，可能会令慈善捐赠的热情受挫，不利于慈善事业的发展。

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国际上对公益行业的行为监管通常有三种方式：机构理事会的自我监管、行业内相互监管以及政府监管。其中，政府直接以立法的方式来监管较为少见，而行业监管通常包括行业监管机构和行业协会两种责任主体，前者通过第三方对机构的透明度、筹款成本、口碑等进行评级打分实行监管，后者可以对出现违规行为的机构予以除名。

但行业监管的威慑力毕竟有限，而在慈善公益发展还不成熟，监管体系尚未建立起来的国家和地区，仅仅依靠自律更是难以维持行业的健康发展，慈善公益一旦出现问题，受损的不光是某个慈善组织，更是整个慈善事业的信任崩塌。

实际上，这些年来，加州慈善监管机构一直在努力解决如何确保在线消费者和捐赠者知情并免受欺诈、虚假陈述和误导行为的影响，以及如何确保慈善机构收到承诺的捐赠等问题。

早在2019年7月，加州就发布了“在线慈善捐款总检察长指南”，建议捐赠者在使用慈善筹款平台提交捐款之前，确定捐赠的预期接收者、慈善机构将收到多少捐赠、慈善机构需要多长时间才能收到捐赠，以及从捐赠中扣除哪些费用等问题。

该指南还敦促慈善筹款平台在筹款活动中避免欺诈和欺骗，遵守州法律规定的信托义务，允许捐赠者选择如何共享其信息，使捐赠过程透明，尽快分发捐赠资金，并提供合规的税收捐赠收据。

实现这一切的前提，是募捐平台和慈善组织的可信，是捐赠过程的透明，是项目流程的高效，而这些，都需要建立在一套完整的慈善框架和体系之上，新法案正是为此打下基础。

就在AB 488法案签署后不久，今年10月20日，加州总检察长罗伯·邦塔在慈善欺诈宣传周上向捐助者提供了有关如何识别和避免欺诈的提示，包括检查注册状态；捐赠给信任的组织；在接受电话推销员的捐款请求时，不要陷入压力战术或威胁，确保多提问题，要记住自己有权拒绝捐赠请求；警惕“外观相似”和假冒网站；当心听起来相似的名称和其他欺骗性策略；警惕社交网络筹款；保护自己的身份信息；以及在进行二维码、读卡器等电子捐赠方式时要多检查、多核对，确保募捐来源的真实性等。

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他山之石

随着互联网行业的崛起，互联网公益在我国也取得了快速发展。以阿里和腾讯为首的互联网头部企业，都拥有各自的公益部门和专门的基金会，互联网技术更是降低了捐赠门槛，让慈善不再仅仅只是少数高净值人群的“专属权利”。

但是和加州的“宽进严出”不同，在对互联网募捐资质的门槛设定上，我国一直采取较为审慎的态度，目前民政部公布的慈善组织互联网募捐信息平台仅30家，且越来越有向头部机构和企业集中的趋势。

这两年，对互联网金融的强监管态势，也逐步波及到互联网公益领域，尤其是网络互助平台。网络互助虽然具有一定的保险性质，但并非是保险产品，一直处于监管的真空地带。

2020年9月3日，银保监会官网在《非法商业保险活动分析及对策建议研究》中指出，有的网络互助平台会员数量庞大，属于非持牌经营，涉众风险不容忽视，部分前置收费模式平台形成沉淀资金，存在跑路风险，如果处理不当、管理不到位还可能引发社会风险。

今年1月，银保监会副主席肖远企在国新办新闻发布会上曾表示，网络互助需规范化发展，是慈善就归于慈善，如果打着互助旗号从事金融业、保险业，就偏离了互助的本质，需要纠正。“所有的金融活动都必须要‘有证驾驶’。”

在互联网金融监管环境趋严的背景下，网络互助平台非持牌经营将越来越难以存续。因此，去年下半年开始，网络互助平台出现“关停潮”。这其中，固然有游走在政策钢丝上的“问题平台”，但或也扼杀了一部分平台科技向善的初心和公益创新的试错空间。

在公益事业日渐发展壮大的背景下，对于慈善机构和筹款平台的规范势在必行。那么，究竟是扩大监管的边界，最大限度地将有意“向善”的机构平台纳入监管之下？还是设置准入门槛，让慈善的资质成为稀缺资源？或许是监管层更应该首先考虑的问题。

责任编辑：蒋晓桐