落实中央经济工作会议精神 推动平台经济治理细化实化

落实中央经济工作会议精神 推动平台经济治理细化实化

作者：陈兵 夏迪旸

[ 2020年我国数字经济规模达到39.2万亿元，占GDP比重为38.6%，居世界第二位；增速同比上升9.7%，位居全球第一，是同期GDP名义增速的3倍多。 ]

1月18日，国家发改委等部门联合发布《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》（下称《意见》）指出，应当立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，健全相关规则制度，优化平台经济发展环境，推动平台经济规范健康持续发展。

回顾过去数年，数字经济已经成为中国经济稳定增长的重要引擎。根据中国信通院2021年发布的《2021年中国数字经济发展白皮书》，2020年我国数字经济规模达到39.2万亿元，占GDP比重为38.6%，居世界第二位；增速同比上升9.7%，位居全球第一，是同期GDP名义增速的3倍多。然而，平台经济在飞速发展的同时，也为公民个人信息保护、市场竞争秩序等方面带来了威胁。在这一背景下，一方面，有关执法部门加大了执法力度，处理了多起平台企业实施强制“二选一”、数据垄断、算法歧视等行为的违法案件；另一方面，制定了一系列的政策法规，明确要保障平台经济在发展中规范，在规范中发展。

《意见》的出台，进一步细化了去年底中央经济工作会议有关精神，即要正确认识和把握资本的特性和行为规律，要为资本设置“红绿灯”，坚持发展和规范并重，力求构建平台经济的协同治理体系，优化平台经济发展环境。

构建平台经济协同治理体系

《意见》要求，搭建平台经济协同治理的体系，一方面应加强政府部门内部不同部门之间的协调合作，坚持“线上线下一体化监管”原则，实现审批、主管、监管权责统一；推动各监管部门间抽查检验鉴定结果互认，避免重复监管，为市场主体减负；探索建立案件会商和联合执法、联合惩戒机制，实现事前事中事后全链条监管。

另一方面，应加强政府部门与其他社会主体之间的合作，譬如鼓励平台企业间形成合法合规经营的良好环境，由行业协会牵头制定团体标准与行业自律公约督促企业合规经营，加强公众与第三方专业机构对平台企业的监督，提升平台企业合规经营的公开度与透明度。

在实践中，由多部门联合进行执法的情况已经较为常见。值得注意的是，以往不同部门往往根据自身职能出发，采取相应的监管措施，缺乏系统性、协同性、整体性。《意见》由发改委“牵头”，则意味着在接下来的实践操作中，相关文件未来极有可能归口发改委统一审核签发，规整不同监管部门的职权权限。避免监管标准接口不一致、监管混乱的情况，稳定平台经营者预期，形成监管合力，全面覆盖平台经济运行的各个环节。

此外，考虑到社会公众、行业协会等其他主体在监督平台经济时具有一定的优势，更容易发现平台企业的违法行为，对平台企业形成有力的制约，因此，应充分发挥行业协会、科研机构、社会公众、平台企业等相关主体的作用，与政府部门相互配合，形成平台经济有序竞争的良好风尚。

为了保障社会公众能够有效监督平台企业合法合规经营，提升平台的透明度，《意见》要求建立平台合规管理制度，形成平台合规经营有效的外部监督、评价体系。

同时，建立互联网平台信息公示制度，保障社会公众能够有效监督。此外，还应当进一步强化超大型互联网平台责任。根据国家市场监督管理总局发布的《互联网平台落实主体责任指南》（征求意见稿），超大型平台经营者负有公平竞争示范、平等治理、开放生态、内部治理、风险评估、风险防控、促进创新等方面的特殊义务。

考虑到超大型平台兼具市场主体与管理者的双重属性，连接了大量的平台内部经营者与消费者，掌握着大量数据，其能否合规经营对市场运行秩序至关重要。因此，应当完善超大型平台的内部治理，强化超大型平台的相关义务，促使超大型平台形成良性竞争的环境。

加强平台经济重点领域整体协同监管

中央经济工作会议指出，要正确认识和把握资本的特性和行为规律。要为资本设置“红绿灯”，依法加强对资本的有效监管，防止资本野蛮生长。在平台经济的推动下，传统的以中心化和实体化为主的金融监管秩序，面临着以去中心化和数字虚拟化为表征的金融业务的挑战。

《意见》明确要重点强化支付领域监管，断开支付工具与其他金融产品的不当连接，防止资金流在平台体系内闭环循环。依法治理支付过程中的排他或“二选一”行为，避免发生平台强制或默认只能有一种支付选择，不会给用户或者商家提供其余选择的情形。滥用非银行支付服务相关市场支配地位的行为加强监管，研究出台非银行支付机构条例。

考虑到平台企业在数据上占据的巨大优势，为了避免其在利用相关数据将流量变现的利益驱使下实施违规经营行为，《意见》明确指出，应当规范平台数据使用，从严监管征信业务，确保依法持牌合规经营。此外，《意见》规定，应严格规范平台企业投资入股金融机构和地方金融组织，督促平台企业及其控股、参股金融机构严格落实资本金和杠杆率要求。这一规定对平台的战略投资进行了限制。

《意见》还对平台企业使用数据、算法的行为进行了严格的规定。贯彻收集、使用个人信息的合法、正当、必要原则，严厉打击大数据杀熟、黑市数据交易、非必要采集数据、超范围收集个人信息、超权限调用个人信息等行为。提升算法的透明度与可解释性，保证算法的公平，严厉打击利用算法造假、传播有害低俗信息、流量劫持等行为。治理平台企业使用数据与算法的行为，还需要结合《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》《互联网信息服务管理办法》《关于平台经济领域的反垄断指南》《互联网信息服务算法推荐管理规定》等法律法规，构建多法协同的治理体系。

深入落实“放管服”，为平台主体赋能

《意见》虽然明确要厘清平台企业的责任，严厉打击平台企业实施的违法行为，但同时同样提出要在规范中谋求发展，优化市场环境，增强企业创新发展能力。

首先，《意见》指出，要降低平台经济参与者经营成本。这主要体现在减轻平台企业的准入成本上，《意见》规定：持续推进平台经济相关市场主体登记注册便利化、规范化。进一步清理和规范各地于法无据、擅自扩权的平台经济准入等规章制度。完善互联网市场准入禁止许可目录。同时，应给予优质小微商户一定的流量扶持。

其次，《意见》指出，应建立有序开放的平台生态，避免平台之间互相实施“屏蔽”行为。避免平台利用自身在数据、算法、技术上的优势，实施限制其他平台的行为。平台间应形成公平竞争、包容发展、开放创新的环境，共同推动数字经济的发展。

第三，《意见》指出应进一步增强平台企业的创新发展能力。具体而言，应支持平台企业开展技术创新与模式创新。应当为市场主体构建良好技术创新政策环境，健全适应平台企业创新发展的知识产权保护制度。同时，鼓励投资进入科技创新领域，加强科研机构对相关人才的培养，健全推进平台经济发展的政策体系，为平台经济的发展提供政策保障。

平台经济领域法律法规的完善是平台经济健康发展的必须也是必然。《意见》的发布可谓是一场及时雨，由国家发改委来牵头，将各相关部门的规制职能与诉求进行整合，给予平台主体以明确指引。可以说，该《意见》已指出一条依托已有机制，强化部门协同、央地联动，推动行业自律，加强社会监督的统筹协调监管之路，这无疑有助于平台主体更明确高效地找准自身定位，把好方向，合规发展，为平台经济规范健康持续发展固根本、稳预期。

总而言之，过往基于平台经济粗放发展的治理方式已不可持续，今后的治理监管应深化“放管服”，即在国家划定的红线内，在安全底线上，搞活经济、保障竞争。经由精准的治理投放、系统的监管统筹、全面的服务保障，提振平台经济主体信心，优化平台经济市场环境，助力平台经济规范健康持续发展。

(陈兵系南开大学竞争法研究中心主任、法学院教授，中国新一代人工智能发展战略研究院特约研究员；夏迪旸系南开大学竞争法研究中心研究人员)

责任编辑：李桐