人大国发院马亮：从政企合作到技术"黑箱" 健康码何去何从

原标题：马亮：从政企合作到技术“黑箱”，健康码何去何从？

文 | 马亮

（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）

从2月11日浙江省杭州市率先推出、到全国200多座城市普遍快速采用，健康码这样一个小小的二维码，既高效促进了疫情防控和复工复产，也引发了人们的广泛关注。随着疫情防控进入常态化，健康码的去留和变化也成为人们关心的重要问题。

5月8日，国务院应对新冠肺炎疫情联防联控机制印发《关于做好新冠肺炎疫情常态化防控工作的指导意见》（国发明电〔2020〕14号），提出：发挥大数据作用，依托全国一体化政务服务平台，全面推动各地落实“健康码”互通互认“一码通行”，及时将核酸和血清抗体检测结果、重点人员等信息共享到“健康码”数据库，推进人员安全有序流动。

6月29日，国家卫生健康委办公厅印发《关于做好信息化支撑常态化疫情防控工作的通知》（国卫办规划函〔2020〕506号），提出要完善健康通行码政策标准，推动人员安全有序流动。《通知》指出要优化防疫健康服务，加快信息共享和查询服务的全国一体化，完善健康通行码“一码通行”，实现疫情防控相关信息在健康通行码统一管理，推进多“码”融合，减轻群众扫码负担。

疫情防控中的公共信息治理问题至关重要，而在新冠肺炎疫情防控和复工复产中，健康码发挥了至关重要的作用。一个小小的健康码，为什么可以产生如此大的作用，以及意想不到的影响？对此，需要研究健康码是如何取得成功的，以及健康码为何可以获得如此广泛的应用。在疫情常态化的情况下，健康码也将常态化使用，甚至在疫后也会用于多种用途。为此需要考虑如何将健康码的创新思维和治理逻辑融入疫情防控之中，使其发挥更加持久而广泛的作用。

健康码的前世今生

在疫情初期，社区防疫面临严峻挑战，手工登记和信息不畅严重影响了防疫效率。地方政府和互联网企业合作，在极短的时间内就研发出了健康码，并在疫情防控和复工复产中广泛使用。信息治理是疫情防控的大问题，而健康码“以小博大”，很好地解决了疫情防控面临的信息不对称问题。

健康码的特征可以概括为“快准狠”。所谓“快”，就是健康码的研发迭代快、全国推广快和状态显示快。杭州市余杭区委托企业一天内就研发了健康码的雏形“绿码”，而借助支付宝的平台优势，健康码不断迭代并快速推广，其扩散速度前所未有。所谓“准”，就是健康码可以实时更新并因人而异，充分满足了人员流动的各类检查需要，使复工复产得以有序推进，也使消费提振能够得到助推。所以“狠”，指健康码虽然只是简单的二维码，但却是事实上的身份通行证，可以说是疫情期间的“电子身份证”。

一个小小的健康码，为什么可以产生如此大的作用，以及意想不到的影响？健康码收集了精准到空间、时间和个人的三维数据，比如每个人的活动轨迹、时间轨迹、健康风险等，这使其可以更加精准到位地研判并服务于疫情防控。健康码实现红黄绿的三色结果显示，通过高度简约和浓缩的信息来进行核验，大大降低了使用门槛，有利于在人群中推广普及。健康码的“深入”和“浅出”，使其将复杂的数据转化为简练的信息，很好地满足了人们对信息的需求。

健康码是典型的公私合作，并体现了政府与社会资本合作（PPP）的特点。健康码的开发与推广离不开互联网巨头、中小科技企业和政府部门的通力合作，而这背后是中国业已建立的数字生态系统的有力支撑。

在密切接触者追踪方面，一些国家和企业开发的各类APP收效甚微，这同信息基础设施的支撑力度有关，也同政府能否赢得民众信任不无关系。相对来说，健康码使中国独步全球，在疫情防控方面发挥了不容忽视的作用。一个值得关注的问题是，为什么只有（或只能）中国使用健康码？

国家治理需要技术支撑，而技术创新则服务于国家治理。健康码在疫情期间的应用，反映了国家治理的技术创新需要同时具备危机管理的治理能力与治理合法性，二者缺一不可。一方面，要有足够强大的信息基础设施，才能开发和使用健康码。另一方面，要有国家治理制度和社会群众基础的有力支撑，才能推广和普及健康码。中国在治理能力和治理合法性两个维度上都具备了充分条件，这使健康码可以呼之欲出并应运而生。

健康码的技术“黑箱”

健康码将多源、多维的复杂数据实时转化为三色结果，但是从数据到信息的转化过程却仍然是一个“黑箱”。目前各地区的数据来源、判别标准不尽相同，这使一个人的真实状态与健康码的显示状态可能随时随地而不同，并导致真假难辨的风险。

如图所示，在绝大多数情况下，一个人的真实状态和健康码的显示状态是一致的，健康码也是有效的。但是，健康码也会出现错误，尽管这种可能性会随着技术进步而越来越小。如果从统计学的角度而言，健康码可能会犯两种错误。一类错误指健康码将健康人误判为“红码”，即弃真或假阳性。二类错误指健康码将有风险的人误判为“绿码”，此时是存伪或假阴性。这两类错误之间通常存在竞争关系，降低一类错误则会增加犯二类错误的风险，反之亦然。

假阳性与假阴性，哪个问题更严重？从疫情防控而言，假阴性更加值得警惕；从复工复产和常态化防疫来看，假阳性则更为关键，因为它会影响人口流动自由。假阳性之所以会出现，往往是因为疫情防控是属地管理，一些地区过度反应而使健康人受到了过度管控，使原本可以自由流动的人口寸步难行。相对来说，假阴性则潜藏值得警惕的防控风险，因为哪怕是对一个有传染风险的人的误判，都可能会使防疫功亏一篑。

在健康码可能误判的情况下，我们在多大程度上可以相信健康码？绿码真的就可信吗？如何识别和最小化假阴性？如何对假阳性进行救济？总体来说，健康码的精准性是可靠的，但是这些问题都有待于在数据来源、判定规则与信息使用方面进一步规范化和标准化，使健康码的精准识别功能更强。国家卫健委在《通知》中也指，要加强制度和标准建设，完善健康通行码“绿码”判定标准、“红码”退出机制，提高健康通行码的准确性。

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健康码的误判隐忧

健康码的未来与未来的健康码

疫情防控的常态化，意味着健康码的常态化使用。但是，在疫情防控常态化和疫后，健康码向何处去？健康码是一项临时措施，还是需要长期化？无论是疫情常态化还是疫后，健康码的未来都涉及其常态化使用的方式。

健康码是一把“双刃剑”，体现了新兴科技的两面性。得益于健康码的快速普及和广泛认同，我们也到了无码寸步难行的地步。一定意义上健康码“绑架”了我们所有人，使我们在疫情期间“见码如见人”，而政府和企业则“认码不认人”。

归根结底，健康码触及的是风险社会的身份识别与信任问题，这使一些地方政府在健康码的信息采集方面面临两难。比如，如果害怕过度采集数据而不进行人脸识别，那么可能诱发健康码造假。但是，如果进行人脸识别等功能嵌入，则可能会引起民众不必要的担忧。

鉴于健康码的强大威力，一些地区在探索将健康码的单一功能拓展到多功能应用。比如杭州市提出渐变色的健康码，将各类健康信息汇聚到健康码上，由此引发人们的隐忧。再如一些地区期望健康码能够全覆盖，并在健康码上叠加更多的身份信息，实现“码上加码”。

值得注意的是，防疫常态化不是让健康码能够显示更加丰富的信息。如果健康码反映人们的细微健康状况变化，可能会引起民众的反感。因此，在肯定健康码的同时要避免以“码”领政，避免健康码因为信息过载而面临难以承受之重。

目前健康码实现了各地的省内统一与跨省互认，但是仍然还未实现全国一张码。这使人们在跨地区流动时需要申请多张“码”，而其背后的数据来源和研判标准也不尽相同。杭州市编制了健康码服务指南，推动健康码的地方标准，而如果实现健康码的全国标准化和真正的一码通行，甚至将中国标准输出到其他国家和地区，同样是值得关注的问题。

假如没有健康码，疫情防控如何做？健康码的启示在于，我们要加强数字治理的平战结合，使信息基础设施可以在危机来临时敏捷响应。时至今日，一些部门和社区仍然采取纸质出入证、手写登记等传统做法，这使其同人脸识别、健康码等先进做法形成鲜明对比。如何推动疫情防控的“双轨制”向“单轨制”的科技战疫全面转型，是未来发展和应用健康码的关键课题。这背后的问题不完全是技术问题，而更多的是政府管理者的思维和理念问题。

值得注意的是，下一个健康码级的治理技术创新会是什么？在哪里会出现？健康码之所以能够取得成功，就在于它将在常态下无法打通的数据库打通了，因为只有在非常态的紧急情势下为了疫情防控才能打通这些数据库。健康码首次实现了跨库数据实时交换，而一些过去难以打通的部门数据因为疫情防控需要而得以打通。

鉴于健康码所取得的成功，我们不应因为疫情结束而浪费了健康码打通的数据和路径，而应在健康码的创新模式上做文章。换句话说，不是要在健康码本身做文章，而是基于健康码所打通的数据库和蹚出的创新路径，进一步推动其他治理创新。比如，可以借鉴健康码的创新模式，进一步加快其他跨库数据共享和业务协同，在技术层面进一步推动国家治理体系和治理能力现代化。

责任编辑：蒋晓桐