河北为何难以告别气荒，核心是天然气价格改革不到位

来源：财经十一人

若不尽快完善天然气价格机制、明确煤改气用户购气成本的疏导分摊办法，气荒还会再来

文 | 韩舒淋 江帆 徐沛宇

编辑 | 马克

2017年北方大范围煤改气，2017年-2018年冬季气荒席卷华北。2022年冬天河北再次出现大范围气荒，实施过煤改气的邯郸、邢台、沧州、保定、衡水等多地，农村居民冬季采暖出现困难。

2023年1月中旬，《财经十一人》走访河北多个村庄、数十户村民后了解到，在2022年采暖季开始后不久，多地就出现夜间限气、购气限量的情况，持续至2022年12月底或2023年1月初。时间之长、范围之广，是2017年气荒之后规模最大的一次。

在气荒问题引起广泛关注后，地方政府加大了保供力度。元旦之后，停气情况普遍缓解。

2017年出现气荒是煤改气实施超出预期，叠加进口气源减供，气量供需总体失衡所致。而在2022年这个冬天，天然气的供应量并不短缺，缺少的是低成本的气源。

此轮气荒是多重因素叠加的结果。城市燃气公司（下称“城燃”）首先成为指责对象，在河北煤改气中力度激进的中国燃气（0384.HK）成为众矢之的。实际上中国燃气的困境是河北大量城燃的缩影，城燃生存靠配气收益，而气源成本由上游决定，城燃抱怨上游公司没有卖给它们足够的低价气，让煤改气用户的气量得不到保障，城燃采购价格明显上涨，而煤改气用户气价基本不变，上游将成本上涨转嫁给城燃，侵蚀了其配气收益，城燃承担了价格倒挂的损失，加上政府补贴不足，经营实在难以为继。

所谓上游公司，在河北也就是中石油和中石化，它们是河北主要的上游气源方。对“两桶油”而言，全球天然气价格高涨，自己的采购成本也随之上升。

另一方面，国家管网公司成立后，“两桶油”失去了管输收益，也不再直接承担兜底保供责任，每年与下游用户签订天然气销售合同，履行供气的合同责任即可。然而，今年这批合同中的供气量，普遍不足以满足煤改气用户所需的低成本气。

这一矛盾的核心是天然气价格改革不到位。在过去的天然气价格双轨制时代，居民生活用气是特殊类用户，和公共服务用气一起享受最低气价，上游也至今对这部分气量用最低的价格卖给城燃再转销。北方农村煤改气之后，新增一份用气量，且增速很快，但这份用气量的性质，至今在上下游企业间存在分歧，价格联动机制不完善。

“两桶油”认为，这部分用气量，自己没有义务以最低价卖给城燃。对城燃而言，煤改气用户是农村居民，他们的用气价格只有市场价的一半左右，但几乎没可能把来自上游的成本增加转嫁给他们。

能源市场全球联动密切，在地缘政治影响下，2022年国际市场天然气价格上涨明显，而城燃作为代销的一方，最终成了上下游价格倒挂的主要承受者，持续的入不敷出导致现金流紧张，经营难以为继，断气终端用户，成了被迫之举。

这其中亦不乏政企博弈的影子。从结果来看，在停气限购引发广泛舆论关注之后，地方各级政府加大了对城燃的补贴，其中亦有拖欠了多年的工程补贴款终于拨付。《财经十一人》还获悉，中央和省政府亦在1月下发了8亿元专项补贴，以每方气0.14元的标准补贴城燃。补贴款到位后，停气即告缓解。

地方政府也在承压，民生取暖兹事体大，然而河北各地经济水平差别较大，三年疫情下经济吃紧，地方财政亦捉襟见肘，难有余力应对城燃的资金问题。城燃的困局在上一个采暖季已有苗头，河北部分地区出现过停气，但并未引起重视。最终在国际天然气价格高位运行一年之后，停气在这个采暖季大范围出现。

煤改气不仅是环保工程，也是民生工程。《财经十一人》走访发现，村民普遍对煤改气持欢迎态度。尽管相比过去烧煤，烧气一年要贵1000多元，但干净、方便，没有受访的村民愿意改回烧煤。如今煤价上涨，补贴后的煤改气费用，反而会低于烧煤取暖。

作为能源细粮，煤改气不仅改善了华北的空气质量，也改善了居民的生活，但前提是不停气，气价也不太高。

综合来看，尽管机制上的用气性质不明确让价格难以疏导。但追根溯源，气荒并不是缺气，而是缺低价气，是国内煤改气用户的低气价，和国际能源市场高气价的价差该如何分担的问题。

当前，城燃是这一价差的主要承担者，也是缺气之后的众矢之的。为保民生，中央和地方政府加大财政补贴力度，也开始承担一部分倒挂的价格。上游企业也应该以某种方式承担更多，这是城燃企业的核心诉求，尤其是在资源价格高位运行、石油央企业绩亮眼的背景下，这一诉求尤为强烈。

2023年，地缘政治对天然气市场的影响仍在持续。欧洲减少进口俄罗斯天然气之后，转而在国际市场大量采购LNG。中国的疫情防控政策优化，经济复苏预期增强，中国的天然气需求是否会强势反弹，是欧洲的天然气分析师眼下最为关心的问题。多重因素下，天然气价格依然高度不确定。而前述核心矛盾如果没有明确的机制解决，下一个采暖季，断气风险依然难以避免。

五年来最严重的气荒

2022年采暖季开始后不久，河北邯郸、邢台、保定、衡水等地多个实施煤改气的村庄出现夜间限气、购气限量，居民冬季采暖遇困，情况持续至2022年12月底、2023年1月初，时间之长、范围之广，是2017年大规模煤改气之后首次出现。

2023年1月上旬，《财经十一人》走访邯郸、邢台数十户村民，当时已恢复供气近一周，但限购情况依然存在。例如，1月10日隆尧小干言村一户村民在剩余气量167立方米的情况下，在手机小程序上的最大购气量为150立方米；大霍村一户村民剩余气量500立方米，则无法购气。

多户村民向《财经十一人》表示，2022年11月中下旬开始，家中频繁出现夜间断气、购气限量的情况，断气次数每天1次-4次不等，严重影响正常生活。

2022年12月的某个早晨，无奈之下，邢台尼家庄的肖珊拆了家里旧沙发扔进许久不用的柴火灶，蒸上一锅包子解决早饭。十几天后，她又发明出柴火上灶台的法子，这两个生活片段都被她拍成视频发上社交平台，获得不少点赞。除此之外，肖珊家还准备了煤气罐、无烟煤、柴火堆，以防再度断气。

和大多数河北村庄类似，肖珊所在村子自2022年11月取暖季开始后就出现断气，一般夜间11点停至早上七八点，时常耽误做早饭，夜间也会受冻，为此村里为有需求的30多户人家组织团购了电暖风扇。

尽管采暖季出现断气、限购情况，多数受访村民都表示相比烧煤，还是更愿意使用天然气。“哪怕稍微多出点钱，肯定还是燃气方便，干净又安全。”多位村民对《财经十一人》表示，如果能保证燃气供应，依然支持煤改气政策，愿意承担一定的高成本。

据《财经十一人》走访了解，本采暖季，邯郸、邢台农村居民天然气价格在2.68元-3元/立方米，平均每户采暖季耗气量约1000立方米，花费3000元左右。

肖珊告诉《财经十一人》，煤改气后，她家平均每年的燃气费在3000元-4000元左右。煤改气之前，她家每个取暖季要烧掉3吨-4吨煤，之前价格比现在用气便宜1000元左右。而在如今的煤价下，算上用气价格补贴之后，烧气比烧煤还要便宜。

针对今年河北大范围、长时间的断气，受访村民表示并不理解，对城燃企业抱有很大怨气，也更加担心下一个采暖季再次出现断气。

中国燃气成众矢之的，冤不冤？

此轮气荒是多重因素叠加的结果。城市燃气公司首先成为指责对象，河北煤改气中颇为激进的中国燃气更是众矢之的。从《财经十一人》现场走访和网上投诉的情况来看，河北此轮断气、限购情况多发生于中国燃气旗下项目。

中国燃气是中国五大城燃之一，也是国内最大的跨区域城市管道燃气运营商，员工总数超10万人，旗下公司超1700家，在29个省区市投资660个管道燃气项目，燃气供应覆盖城镇人口超过2亿。在五大城燃中，目前中国燃气所拥有的城市燃气项目数量第一，销气规模第二，营收规模第三。

中国燃气的处境既是共性局面，又有个性问题。城燃同行们能够共情中国燃气的境遇，理不顺的价格机制让城燃艰难求生；但也有人指出是中国燃气在河北冒进扩张的同时，并未保障自身有足够低价气源，这才导致这轮河北气荒。

河北当地一家民营城燃企业负责人对《财经十一人》表示，中国燃气今天的境遇完全是自作自受，当初其在河北拓展煤改气业务过于激进，加剧行业恶性竞争。“当时很多不好的项目它也抢着做，由于河北很多工业项目和居民项目绑定，导致大家跟着一起抢。”在他看来，如果中国燃气当初没有那么激进，今冬问题不会如此严重。

大型城燃企业中，中国燃气的日子格外不好过。2021财年、2022财年中期，中国燃气是五大城燃中唯一净利连续下滑的企业，分别下滑27%、21%。

中国燃气的业绩不佳源于其主动收缩。近两年来，由于天然气价格高企、农村煤改气工程款及补贴未到位，中国燃气战略性放慢华北农村煤改气工程投资与安装。2020财年，中国燃气新接驳用户出现首次下滑，2021财年降幅由7%扩大至42%，减量主要来自农村燃气项目，大幅下降84%。

2017年是中国大规模开展农村煤改气工程的元年。随着一二线城市燃气项目的开发完成，农村煤改气成为天然气终端市场的主要增长点之一。不同于其他大型城燃的谨慎态度，中国燃气以最快的速度投身其中，将华北农村煤改气确立为重要发展战略。2017年-2021年五年间，中国燃气累计为819万户农村煤改气用户供气60.2亿立方米，其燃气项目覆盖河北49个县（市、区），项目数量位居各省市之首。

得益于农村煤改气带来的增长红利，2017财年、2018财年，中国燃气的净利润、城燃项目增速明显高于华润燃气（1193.HK）、新奥能源（2688.HK）、港华智慧能源（1083.HK）。

因重押农村煤改气，中国燃气的居民气量占比在五大城燃中最高，非居民用气占比最低，因此近两年受天然气涨价影响最大。居民气价由政府调控，工商业等非居民用气则由市场定价。近两年天然气价格上涨，居民用气无法顺价，低于城燃企业购气价格，价格倒挂导致城燃亏损。

与其他四大城燃相比，中国燃气的居民用气占比最高。2021财年，中国燃气民生用气74亿立方米，占全年零售气量的34%。2021年，昆仑能源（0135.HK）、新奥能源、华润燃气、港华智慧能源民生用气占各自零售气量的14%、19%、23%、22%。

2020财年、2021财年，中国燃气分别卖出61亿立方米、74亿立方米居民用气。根据联合资信评估出具的《中国燃气2022跟踪评级报告》，2020财年、2021财年中国燃气的天然气采购均价分别为2.13元/立方米、2.72元/立方米，居民售气均价分别为2.54元/立方米、2.56元/立方米，由此测算得出居民销气价差为-0.41元/立方米、-0.16元/立方米，即居民售气约亏损25亿元、12亿元。

城燃的上游多为“三桶油”，近年来天然气需求不断增长，城燃气源供应不足，面对上游议价能力较弱。据中国城市燃气协会调研，2022年大部分下游城燃实际合同量仅为2021年的80%-90%，同时上游管道气合同综合价格、国际天然气价格大幅上浮，下游城燃面临缺气和巨额亏损。

从气源结构来看，中国燃气从“三桶油”直接采购的气量仅占总采购量的24%，远远低于其他四大城燃，比例均在79%以上。除了“三桶油”的气源，中国燃气每年会与省天然气管网公司或其他管道公司签订框架协议或直接从现货市场采购。

这间接导致中国燃气的购气均价明显高于其他城燃巨头。对比2021财年上半年中国燃气2.72元/立方米的购气均价，2021年新奥能源、华润燃气、港华智慧能源的购气均价分别为2.6元/立方米、2.41元/立方米、2.39元/立方米。

中国燃气与“三桶油”建立了长期的战略合作关系，气源供应较为稳定，但2021财年天然气采购价格增幅较大，中国燃气采购气量同比增长13%；采购均价同比提高28%，涨幅远超销售均价变动。

气源多元化是城燃企业的理想。在稳固“三桶油”供应基本量的前提下，大型城燃都在积极开拓气源，其中最主要的两个途径是自建LNG接收站，以及通过国家管网公司的接收站直接参与LNG国际贸易。

2022财年上半年，中国燃气分别与Energy Transfer（源运）和NextDecade 两家美国LNG生产商签订为期20年-25年长期合约，采购量170万吨/年。

中国燃气书面回复《财经十一人》称，“公司始终严格执行国家价格政策，千方百计筹措保供资源，采取天然气 LNG的综合保供措施，全力以赴保障采暖季居民气量，积极履行企业社会责任。公司将持续积极与主管单位、上游供气单位进行沟通，为老百姓争取足额的供气量，确保广大居民冬季用气需求。”

煤改气工程伊始，河北设定了多项农村煤改气补贴政策，包括煤改气气价补贴，以及煤改气入户接驳补贴等，但各县级政府普遍存在拖欠情况。中国燃气表示，2021财年的一个重点工作，就是加大政府财政补贴的回收力度。

一位燃气分析师表示，中国燃气当年大力推进河北农村煤改气也存在赌的成分，赌的是政府肯定会出面解决涉及民生的问题。

不过也有当地城燃人士表示，中燃开展煤改气是执行中央的大气污染防治政策，不能否定其对社会的贡献。并且即便不是中燃来实施，也会有其他燃气公司来实施，目前也会面临同样的困难局面。倘若气源能有保障，而中燃依然亏损，可以归咎为其自身管理、经营的问题，但目前河北是全行业煤改气的燃气公司都出现了困难。

买价高过卖价，城燃价格倒挂该怨谁？

卖气价格低，买气价格高，价格倒挂，城燃经营难以为继，这不仅是中国燃气，也是大量城燃企业的共性问题。

1月中旬，《财经十一人》在河北走访了包括中国燃气在内的多家城燃公司，它们认为，上游低成本气源不足，地方政府补贴不及时，价差核定补贴未到位，共同引发了气荒。

综合各地价格政策和村民走访情况，今年采暖季河北各地煤改气农村用气的价格大约在2.68元/立方米到3元/立方米之间，一般在2.8元/立方米左右。

河北省补贴煤改气用户前三年的用气，上限为1200立方米，每立方米补助1元钱。三年之后，各地政策有所差异，有的地区不再补贴，比较常见的变化是补贴降为0.8元/立方米，上限仍为1200立方米，一个采暖季，每户居民最多可以获得960元补贴。

购气补贴直接发到村民手里，与城燃公司无关，是地方财政补贴村民用气的成本，由省、市、县三级财政共同承担，使得村民实际用气成本降至2元/立方米以下。而城燃公司获得的销售收入，仍然是按约2.8元/立方米的价格结算。

然而今年的形势是，城燃公司能买到的“便宜气”，不足以覆盖煤改气所需要的气量，买气的成本明显高于2.8元/立方米。

出现价格倒挂，与天然气市场格局、现行政策都有关系。

在主管部门组织下，城燃公司每年3月开始与上游企业签订年度的天然气中长期合同，在5月左右基本签订完毕，在采暖季前10月还会视供需情况签署补充协议，调整用量。城燃公司与上游企业签订的合同结构颇为复杂，在2022年天然气国际市场价格高企的背景下，采购成本明显上升。

河北的城燃企业主要与中石油、中石化签订中长期合同，两家公司的合同结构又有所不同，综合《财经十一人》从城燃企业了解的情况看，由于中石油掌握成本较低的国产气资源，因此从中石油购气的综合采购成本又略低于中石化，每立方米大约低0.3元-0.5元。但两家上游企业在今年都出现了价涨、量减的情况。

具体而言，中石油的合同结构较为复杂。

综合《财经十一人》从城燃及市场人士了解到的中石油2022年的管道气合同定价方案，中石油出售的管道气大体分为管制气和非管制气两类，管制气包含居民用气和“均衡1”，气价较当地基准门站价（河北为1.84元/立方米）上浮5%和20%，属于低价气源；非管制气包括“均衡2”和“调峰气量”，根据不同的用量分为三档，气价上浮更高，在供暖季非管制气会较基准门站价上浮70%到80%。

这种复杂的定价结构，兼有历史沿革和资源来源的影响。其居民用气指城镇居民生活、炊事用气，气量在历史上做过核定，每年基本保持不变，中石油也对这部分气量按最低价（基准门站价上浮5%）出售给下游。

所谓“均衡1”和“均衡2”，和中石油的天然气来源有关。

“均衡1”部分的气量主要来自常规国产气和进口管道气，其综合成本相对较低，因此也以较低的价格出售给城燃。而“均衡2”部分的气量，主要是LNG和页岩气、煤制气和煤层气等非常规国产气，这部分资源的成本较高，因此也以较高的价格出售给下游。

不仅如此，由于采暖季供需更为紧张，价格更高的非管制气在合同中占比也更高。非采暖季，管制气和非管制气分配比例为75%和25%，采暖季，管制气和非管制气分配比例为55%和45%。

在市场中，中石油的销售公司会与当地的一级用户签订这类合同，每个用户的具体上浮比例、气量构成也会根据实际情况、双方协商博弈而有所区别，但总体框架类似。

一级用户一般是当地较早开发或规模较大的天然气用户，既包括大型的城燃公司，也包括当地的大型工商业用户、系统集成商。而在煤改气后进入当地市场的公司，许多目前还不是中石油的一级用户。

这一合同所覆盖的天然气气量，即业内所谓的“合同内气量”。如果合同内气量不足以满足需求，就需要额外采购“合同外气量”。

2022年采暖季，中石油的合同内气量只覆盖了上一年同期的90%，剩余10%的合同外气量，价格执行JKM（普氏日韩基准估价）LNG价格，即与东北亚市场现货价挂钩。此外，如果用气出现增长，中石油也会帮助用户在上海石油天然气交易中心采购合同外增量资源，即所谓的“竞拍气”，其价格随行就市，也是高价气。

2022年的形势是，这一定价导致城燃购气综合成本上涨明显。有城燃人士2022年5月在《南方能源观察》撰文分析，综合采购价格较基准门站价上浮比例普遍超过35%。城市燃气协会组织部分企业测算，在非采暖季，气源综合价格上涨超过2元/立方米，部分地区超过3元/立方米。

并非所有气源来自中石油的城燃企业都是一级用户，相当部分的城燃公司需要从一级用户购气，这一转售代输过程需要加上转供代输费用，大约在0.4元/立方米左右。

转售过程存在的问题是，中石油向一级用户销售天然气时，会按照合同方案来执行。然而一级用户向二级用户销售时，气量如何分配又有变数。一级用户往往会优先保证自己的需求，二级用户能拿到多少管制气量会存在差异，并且也可能并不按照同一定价方案销售，而是直接按照综合价格来销售。这会导致尽管在一级用户覆盖的范围内中石油按照其合同来销售，但二级、三级用户并不直接与中石油有合同关系，无法从一级用户拿到自己所需足够的管制气量，被动接受加价。

复杂的价格体系背后，资源和需求的分类早已不一一匹配，对下游用户而言，不同气量的划分、价格上浮依据都不透明，且没有议价权。前述城燃人士的分析文章指出，气源市场缺乏透明度且销售价格政策复杂，在气源多元化供应和管道互联互通逐步发展的情况下，目前各省门站已难以分清进口LNG气源和陆上管道气源。此外，上游企业的天然气销售价格政策也比较复杂，气量概念名目繁多。合同中的存量气、增量气、均衡1、均衡2、管制气、非管制气，难以精准对应实际使用中的居民用气、非居民用气和民生用气。

在这套价格机制下，2022年，城燃企业煤改气部分的购气成本大增，导致公司入不敷出。

河北一家中石油二级城燃用户告诉《财经十一人》，2022年采暖季，其合同内气量综合采购成本大约在3.3元-3.4元/立方米左右，合同外气量的成本大约在6元-7元/立方米。

另一家河北中石油二级城燃用户也对《财经十一人》表示，据其了解，中石油向一级用户销售的居民用气价格的确按照门站价上浮5%执行，即1.932元/立方米，但自己从一级用户处采购的管制气价大约在2.3元/立方米，要承担转供的费用。此外，从一级用户采购合同外竞拍气量，价格是竞拍价的1.3倍。2022年12月，该公司采购的竞拍气气价达到6.6元/立方米，购气成本达到8.58元/立方米。

中石化的合同结构比较简洁。

《财经十一人》从与中石化签订合同的城燃企业处获悉，2022年，中石化的天然气定价分为基础量和定价增量，基础量占70%，气价相对较低，但2022年基础量综合采购成本达到3.18元/立方米，而2021年基础量综合成本约为2.48元/立方米，涨幅显著。定价增量部分占比30%，气价较高，达到5.5元/立方米。据此，中石化向下游城燃公司销售的合同内气量的综合成本约3.88元/立方米。

中石化的合同结构中，没有单独的民生用气价格。合同外的额外气量则随行就市，基本在5.5元/立方米以上。和中石油类似，中石化的价格形成机制，对下游企业也不透明。

仅从价格而言，相比河北地区约2.8元/立方米的居民煤改气气价，城燃卖给煤改气用户的每一立方米气都给自己带来亏损。

理论上，城燃公司的销售价格由两部分组成：气源成本和配气价格。其中气源成本由上游决定，配气价格的收益是城燃生存之道。配气价格来自城燃实施的基础设施固定资产投资的准许收益和配气服务，由地方政府价格监管部门通过成本监审决定。如今上游价格跟随市场上涨，而终端价格由政府制定，夹在中间的城燃难以传导价格波动，成为实际上承担民生责任的主体，不仅拿不到配气收益，价格还出现倒挂。

不仅价格上涨，一些城燃公司的年度长期合同锁定的气量也有缩减。《财经十一人》接触的多家河北城燃公司表示，其2022年合同内气量较上一年缩减10%到20%不等。亦有接近中国燃气人士表示，有下游燃气企业反映，2022年采暖季上游企业按照上个采暖季实际供气量的70%供应。

《财经十一人》获悉，国家发改委曾在2021年底发布《关于做好2022年能源中长期合同签订履约工作的通知》中提出，各地和上游供气企业合计签订的年度供暖季合同气量，原则上不得低于该地上年上个供暖季天然气实际消费量，对民生用气要确保合同全覆盖。据此，河北省政府在2022年9月下发的文件中要求，“三桶油”河北分公司等上游企业要按照国家发改委要求，合同气量不低于2021年实际供气量的105%，采暖季足额供应。

“两桶油”则并不认可缩减供气量的指责。

《财经十一人》从中石油有关人士处获悉，中石油与河北省下游用户2022年合同资源量较2021年同比增幅9.5%，截至今年1月12日，2022年-2023年采暖季累计向河北省供气43.3亿立方米，同比增加3.5亿立方米，增幅8.7%。

《财经十一人》从中石化有关人士处获悉，截至2023年1月15日，中石化天然气分公司累计向河北供气11亿立方米，2022年12月日均供应2027万立方米，较2021年-2022年供暖季增幅达12.7%，做到了超合同供气。从供应大盘来看，采暖季供气量有所增长。

主管部门的表态也支持这一数据。在2022年1月13日的国务院新闻发布会上，国家发改委副主任连维良在回应煤改气地区限购、停气问题时表示，全国采暖季天然气资源总量是足够的，我们在采暖季之前组织签订的天然气中长期合同量超出了各地预计需求，进入采暖季以来，实际消费量低于预期。

连维良还表示，一些地方之所以出现城燃企业限购停供天然气问题，客观上是因为随着天然气市场化进程加快，城燃企业气源更加多元，在国际天然气价格大幅上涨情况下，一些企业市场化购气成本过高，而且短期内难以有效疏导，就出现了阶段性经营困难。

然而综合前述价格分析，抬高城燃企业购气成本的不只是市场化购气，即便是“两桶油”的合同气量，其成本也有明显上升。并且综合《财经十一人》调研反馈来看，多家城燃企业将价格难以疏导的主因，归咎于上游气源成本偏高，没有提供足够的低价管制气源来保证煤改气气量。

换言之，问题的核心依然是今冬并不缺气量，缺的是低价气。

煤改气是不是民生用气？

城燃企业迫切希望煤改气部分气量能够低价购买，确保自己的可持续经营。但煤改气是不是居民用气，在现行的价格政策和市场运行中，是一个模糊地带。

如前文分析，当前上游销售天然气的价格体系里，中石油的合同中居民用气和“均衡1”气量是管制气，按基准门站价上浮5%和20%卖给下游。当前河北省基准门站价为1.84元/立方米，上浮之后即便考虑转供代输的费用，在终端煤改气气价2.8元/立方米的水平下，考虑各项成本后依然能保本或盈利。

但实际情况是这部分气量，并不足以覆盖煤改气的需求。而中石化的销售合同，则没有单独的民生用气分类。

用于冬季取暖的煤改气的气量究竟该执行怎样的价格政策，上下游和主管部门之间没有共识。而在国际天然气市场价格上涨之后，这一矛盾开始激化。

关于民生用气，国家发改委曾在2014年4月发布的《关于建立保障天然气稳定供应长效机制的若干意见》中将其定义为城镇化发展过程中的居民用气（包括居民生活用气、学校教学和学生生活用气、养老福利机构用气等）、集中供热用气，以及公交车、出租车用气。这一划分中，未涉及煤改气和独立采暖用气。

而在2014年3月国家发改委发布的《关于建立健全居民生活用气阶梯价格制度的指导意见》中又表示，居民用气阶梯价格制度对于基本生活用气需求，实行相对较低价格；对于超出基本生活用气需求的部分，要适当提高价格。并在《指导意见》中对天然气独立采暖，单独或统一制定阶梯价格政策。

华北煤改气的定性问题，则是北方大范围煤改气之后开始出现。

为治理大气污染，2017年8月，环保部、国家发改委等多部委及地方政府联合下发《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，提出在北京、天津两个直辖市及河北、河南、山西、山东的26个城市（简称“2 26”城市）实施以气代煤、以电代煤措施，大大加速了华北地区煤改气进程。这一计划在当年落地过程中被层层加码，导致气源供需失衡，引发了上一轮气荒。

价格方面，2017年9月，国家发改委等印发《关于北方地区清洁供暖价格政策的意见》，其中提出明确“煤改气”门站价格政策，实施政府指导价的陆上管道天然气供农村“煤改气”采暖用气门站价格，按居民用气执行。居民“煤改气”采暖用气销售价格，按居民用气价格执行。

然而在煤改气期间，中国的油气体制改革在同步推进。尤其是2019年国家管网公司成立迈出关键一步，在管住中间、放开两头的思路下，天然气市场化改革提速。对于河北的煤改气，也带来了几个变化：

第一是中石油不再承担无限保供责任。

在油气改革之前，中石油兼有气源和管网设施，是河北天然气保供的主要责任方。在经营上，为了保障廉价居民用气，其天然气贸易面临亏损，但管输费盈利。改革之后，管网设施收归国家管网公司，中石油作为上游气源方，保供方式变为合同化保供，与下游用户约定一段时间、一定合同量是保障的，如果需求增加，合同范围外就按照市场价格顺价。

专注天然气研究的北京世创能源咨询首席研究员杨建红对《财经十一人》表示，合同化保供对于油企实际是减压了，如果和燃气企业的量、价没有谈妥，那么就不在合同范围内，石油公司只需要执行合同签订的部分就完成了保供义务。而居民用气又是强制性的，量价都要保，存在合同化保供与市场化价格的矛盾。

第二是门站价格机制变化。

中国的省级门站价格机制主要通过井口气 长输管道费用来确定，此前又分为居民用气门站价和非居民用气门站价。2018年5月，国家发改委发布《关于理顺居民用气门站价格的通知》，提出居民用气门站价与非居民用气价格机制衔接，二者实现并轨。

有河北的城燃公司认为，前述《意见》，已经明确了煤改气采购的门站价，应该按居民用气价格门站价执行，这就明确了煤改气应该执行居民气价。

但伴随尤其天然气市场化改革的推进，市场结构和门站价机制都发生了变化。综合《财经十一人》得到的市场专家观点来看，多数还是认为煤改气的气量，在目前的政策体系中没有明确为民生用气，缺乏明确的价格政策，存在改善空间。

杨建红表示，农村煤改气过程中既包括生活用气，也包括采暖用气。生活用气无疑是居民用气，但采暖这部分用气性质，供应方和燃气公司有分歧。亦有城燃人士对《财经十一人》表示，农村煤改气到底是不是居民气量，目前还没有定论。

多位受访的市场人士也提及背后主管部门的协调不畅。煤改气是原环保部主导，而天然气的行业主管部门是发改委、能源局，煤改气这部分采暖季颇为显著的增量气量如何管理，没有定论。

价格政策不明朗的情况下，就造成了这一看似荒唐的结果：农村冬季取暖用的天然气，此前在管理机制中没有明确是民生气量，因而就没有明确的管制价格机制。

这一现象也并非毫无道理。有天然气市场资深专家提醒《财经十一人》，在南方一些用天然气自采暖的城市，其气价执行阶梯价，采暖用气的价格也显著高于居民气价。

而对上游而言，除了煤改气之前已经核定的居民气量，也没有动力和义务再去核增新的居民气量。居民气量越多，意味着有越多的气量要按低价卖给下游。在国际市场价格上涨、采购成本增加的背景下，如果无法核增更多的居民气量，无法顺价，又会影响上游公司的业绩。

杨建红对《财经十一人》表示，这部分气量前几年分歧小，是因为此前国内和国际价格相对较低，价格矛盾不突出。但2021年开始，现货价格高涨，上游开始涨价，政府补贴不到位，城燃就进入了非常困难的时期。

据《财经十一人》了解，2021年-2022年的采暖季，类似停气、限购的现象在河北部分地区已经出现，有受访的城燃企业在上一采暖季就大幅亏损。河北省发改委曾在2021年11月发出通知，会同省市监管局约谈中石油、中石化、中海油河北销售公司及河北天然气公司，召开天然气价格政策通报会，反映上游气源企业天然气价格持续大幅上涨、农村煤改气不按居民用气门站价格执行、合同气量不足、气量没保障等问题。

主管部门也曾努力推动价格机制调整。在2022年1月的国家发改委例行发布会上，国家发改委经济运行局局长李云卿曾表示，2022年将推行单独签订民生用气合同，目的就是要把民生用气保障工作做的更扎实、更到位。

这一表态一度让城燃企业看到脱困希望。《财经十一人》获悉，国家发改委在2021年12月下发的《关于做好2022年能源中长期合同签订履约工作的通知》中就提出分别签订民生用气合同和市场化用气合同，其中也提出国家发改委组织进一步界定民生用气范围。

2022年2月，国家发改委下发《关于组织做好2022年天然气中长期合同签订工作的通知》，其中再次提出严格分开签订民生用气合同、市场化用气合同。《通知》要求，各地要切实履行保障民生用气主体责任，组织本地区企业与上游供气企业对接签订民生用气合同，确保实现合同对民生用气需求的全额保障，执行国家价格政策。上游企业要提供相应的民生用气保供量，保障合同签订履行。相关通知中，还附有民生用气合同范本。

然而如前文分析，单独签订民生用气合同实际执行效果不佳。一方面新增的煤改气是否界定为民生用气上下游企业存在分歧，主管部门亦未明确；另一方面，上游企业的天然气销售合同受采购成本上升影响，综合价格上升。其中只有中石油的部分气量执行了民生用气价格，但城燃企业的反馈是，执行民生用气的气量远不足以覆盖实际煤改气的需求，并且也没有按照发改委的合同范本来分类。

中石油有关知情人士则对《财经十一人》表示，根据河北省政府核定的煤改气用气量，中石油义务承担的煤改气需求量约为30亿立方米，与河北省政府确认的煤改气气量按照居民用气价格结算。2022年8月底前，按照发改委要求与下游90家用户确认了民生气量，其中涉及煤改气气量用户78家，并完成民生合同签订工作。

中石油是河北的主要气源方，与地方政府确认的30亿立方米气能否覆盖大部分实际煤改气需求，存疑。

《财经十一人》曾致函河北省发改委询问河北煤改气气量需求及合同落实情况，截至发稿未获回复。

一个可供参考的数据是，2018年7月河北省气代煤电代煤工作领导小组办公室发布的《河北省2018年冬季清洁取暖工作方案》中预测，农村煤改气需求约53亿立方米，具体包括448万户。据《财经十一人》了解，今冬河北省农村煤改气的用户数达到1077万户，据此粗略估算，煤改气气量需求至少超过100亿立方米。

综合来看，在煤改气是否界定为民生用气尚不明确的政策背景下，中石油实际义务承担了部分煤改气的低价管制气源。但距实际煤改气的需求仍有差距。

从中石油的角度，承担政府核定部分的煤改气气量，以及保障煤改气前的城燃居民用气气量，并在合同化保供的市场机制下，中石油只要履行了合同所需供应的气量，也就承担了保供的责任。有中石油人士对《财经十一人》表示，中石油对城燃居民及农村煤改气居民用气价格严格按照现行国家天然气价格政策执行，在当前国内天然气市场化规则内完全承担上游企业应承担的责任和义务。

针对煤改气定性的问题，主管部门正在进一步努力。新的一年天然气合同签订工作已经开始，《财经十一人》获悉，2023年1月，国家发改委下发《关于组织签订2023年天然气中长期合同的通知》，其中要求2月5日前各省有关部门组织城燃企业与上游供气企业就居民生活、农村“煤改气”、集中供暖等民生用气量协商一致，并再次要求供气企业与城燃企业单独签订民生用气合同。

这一通知中，首次明确农村“煤改气”是民生用气。只是对于通知能否真正落地，气量能否真正协商一致，城燃公司仍在观望。考虑到去年主管部门也曾提出单独签订民生用气合同，但最终并未执行，有受访的城燃企业公司顾虑重重，并不乐观。

来年还会有气荒吗？

2022年，地缘政治冲突引发的能源危机波及全球，尤其是对天然气市场的供需、价格带来了巨大的影响。早在2022年3月，就有天然气市场人士对《财经十一人》提醒，俄乌冲突虽然远离亚洲，但全球能源市场是一体的，国际市场一次能源价格全部飙升。对中国而言，天然气不仅在发电、工业有需求，在冬季还将面临保障民生供暖的考验，能源安全挑战依然严峻。

这一提醒不幸部分言中。

2022年，俄罗斯向欧洲的管道天然气出口经历了支付方式、设备维修、北溪管道事故等多次博弈之后，出口减少了55%，减少了830亿立方米。为了弥补俄气的减量，并为冬季取暖储气做好准备，欧洲最重要的应对就是加大力度从全球市场采购LNG，其主要来源是美国。据牛津能源研究所的数据，2022年，欧洲LNG进口增长60%，比2021年多进口了630亿立方米。

欧洲的大举采购，显著抬高了国际市场的价格，而欧洲又有能力承受这一价格，吸引全球的LNG向欧洲转移。

其中也不乏长协合同在手的中国公司，将获取的资源转售给欧洲获利。海关总署的数据显示，2022年，中国LNG出口达到57万吨，总价值11.1亿美元。而2021年全年，中国LNG出口仅为2.6万吨，价值734万美元。剧增的LNG出口，就是转售所致。

另一方面，高涨的现货价格，以及国内经济受疫情影响，也压制了国内天然气需求。国家发改委数据显示，2022年，全国天然气表观消费量3663亿立方米，同比下降1.7%，这是近20年来的首次下降。在自产气和管道气进口都有增加的背景下，LNG进口也首次出现下降，海关数据显示，2022年中国LNG进口876亿立方米，几乎退回至2019年水平（831亿立方米）。

LNG货源结构也发生变化。有市场分析人士对《财经十一人》估算，2021年，中国进口的约7900万吨LNG中，大约3000万吨是现货。2022年价格上涨之后，6400万吨的LNG进口中，现货部分乐观估计也不会超过1500万吨。

综合来看，欧洲用高价吸引着全球的LNG，尤其是现货气量，也有部分符合条件的长协LNG气量通过转售以现货价格卖到了欧洲。价格和需求的动态关系，约束了国内工商业的天然气需求，但在冬季采暖季，中国北方煤改气的需求是刚需，而现货价格高涨让经营困难的城燃没钱弥补缺口。地缘政治的蝴蝶扇动翅膀，通过价格这一传导因素，在当前不尽完善的市场机制下，造成了一场影响国内民生的风暴。

这一风暴在下一个冬天还会持续吗？这依然要回到影响价格的供需基本面来判断，而情况难言乐观。

欧洲的天然气供应至今未出大问题，是在付出多重努力和巨大代价后实现的。除了采购LNG替代俄气，高涨的价格压缩了许多工商业的需求，欧洲也主动采取措施节约用气，这不可避免对工业，尤其是高耗能产业带来影响；并且天然气涨价传导至电力市场，导致整体能源成本上升，引发通胀。幸运的是，欧洲最近两个冬天都是暖冬，减少了许多冬季采暖需求，荷兰天然气市场TTF近月期货价格已经回落至60欧元/兆瓦时左右，是2022年8月峰值的六分之一。

但是短期天气的积极影响尚不能断言2023年天然气的供需形势已经缓解。牛津能源研究所在2023年1月发布的《2023全球能源经济关键问题》报告中，分析了影响欧洲天然气需求的三大关键因素：

一、2022年，欧洲工业领域的天然气需求下降是一个关键因素，这既有节约用气的因素，也有工业企业转向其他能源的因素。但未来还有多少下降空间并不明朗，若政府管制能源价格，也可能导致工业用气的需求上升。

二、暖冬降低了居民和商业的采暖需求，但未来政府对能源账单的干预措施可能扭曲价格信号，刺激需求增长；此外，下一个冬天如果是寒冬，会增加供暖的天然气需求。国际能源署（IEA）在2022年底的一份报告中预测，如果2023年冬季天气稍冷，同时不减少能源密集型行业的产能，欧洲天然气需求将增加200亿立方米。

三、欧洲气电发电量在2022年增长，这是欧洲前两大电源核电和水电出现减量的结果。法国核电2022年由于设备故障和检修大面积停运，这一影响仍将持续，2023年能有多少核电增长，从而抵消气电需求，不得而知，法国电力公司在2022年曾四次调低核电电量预期。

在供应方面，俄气减量断供暂无缓解迹象。通过过境乌克兰和土耳其的管道出口至欧洲的天然气有进一步缩减的可能，欧洲势必继续增加LNG的全球采购。报告预计，2023年，全球LNG市场将增加300亿立方米的供应，欧洲至少会买掉其中的一半以上，对价格敏感的东亚市场会处在风险之中。

中国的需求会恢复多少，也是左右全球LNG供需的重要变量。惠誉发布的天然气行业报告表示，价格因素和经济周期仍将在短期内左右天然气消费走向，天然气需求在中期仍将继续上升。

倘若中国的天然气需求随着经济复苏和疫情管控措施优化而增长，将加剧天然气供需的紧张关系。但即便需求增长，增量也仍将主要由自产气和进口管道气提供。其中管道气的增量主要来自中俄东线管道“西伯利亚力量”的输气能力的提升，2025年该管道将达到年进口380亿立方米的设计容量。

具体到LNG的需求，牛津能源研究所预计，随着新的接收站投运，中国LNG进口将在2022年下滑200亿立方米的基础上，缓慢增长60亿到80亿立方米。

综合来看，全球天然气市场仍高度不确定，欧洲能源危机还未结束，中国的需求开始恢复，其中多个影响因素都存变数，这也意味着下一个采暖季中国北方地区的供气仍面临不小风险。

因此，尽管今冬的气荒已缓解，但尽早完善天然气价格机制、明确煤改气用户购气成本的疏导分摊办法，仍是当务之急，否则气荒还将重现。多位受访的城燃人士，都对此忧心忡忡。

谁该为煤改气买单？

仔细剖析缺气成因之后可以看到，价格倒挂导致城燃经营困难，是此轮气荒的直接诱因。价格倒挂的背后，是煤改气用气性质没有明确，城燃无法采购足量的低价气。而缺低价气的背后，是天然气市场价格抬升后谁该为村民煤改气买单的问题。

短期的解决办法就是政府补贴，给城燃供粮续命。

综合来看，河北地方政府对城燃的补贴分为两类。

一类是入户接驳费，也即煤改气的工程款，是实施煤改气工程时对城燃公司的一次性补贴，各市补贴力度不一，大约从每户5000元到9000元不等。《财经十一人》调研发现，政府拖欠城燃公司入户接驳费的现象并不罕见。

一类是气价倒挂补贴，即对上游采购气价和煤改气用户气价之间倒挂的部分予以补贴。这类补贴并无统一的政策，需要各地城燃企业去向政府申请。

然而疫情三年，地方政府财政并不宽裕，前述两类补贴都有拖欠。此次气荒引发关注，客观上推动了政府补发补贴。《财经十一人》从邢台某县政府工作人员和河北某城燃公司了解到，1月之后，地方政府加大了补贴发放力度。

据《财经十一人》了解，2023年1月3日，河北省省长王正谱致信各市市长，批评一些地方存在保供责任落实不到位，农村“煤改气”气价倒挂补贴资金拨付比例低，对“煤改气”工程补助资金清欠存在畏难情绪、持观望态度，以至于涉气舆情时有发生。

王正谱要求各地加大气价倒挂补贴力度，对企业预拨付补贴总额的70%以上，尽快将国家和省级农村“煤改气”以奖代补资金尽快拨付企业，专款专用，不得挪作他用，农村“煤改气”工程补助资金也要全款拨付。

有市场人士对《财经十一人》透露，针对中国燃气的困难，河北省政府专门成立工作组，帮助推动补贴资金下发，已经回款不少。

另据《财经十一人》从当地城燃公司获悉，1月初，中央政府和省政府亦下发总额8亿元的专项补贴资金，以每立方米气0.14元的价格补贴城燃倒挂部分，这一资金已经拨付到位。

然而政府的补贴终究只是短期应急，要彻底解决价格机制的遗留问题，还需要理顺各相关主体的利益机制。

本轮气荒，城燃公司承担了主要的倒挂损失，并强烈希望上游企业能够分担这部分损失。

多位受访的天然气市场及城燃人士都建议尽快将煤改气气量性质的界定提上日程，将其认定为民生用气。

由于民生用气上游按照低价出售，因此下游倾向于多报，从而争取更多的低价气源，而上游倾向于少核定，防止低价气源被下游用户转售给终端价格较高的工商业用户，谋取不合理的利润。在2017年的煤改气中，由于居民和非居气价双轨制，彼时行业就有对部分城燃将上游低价居民用气转售给工商业，影响居民用气的质疑。因此，在煤改气之前，居民用气气量的核定上下游就存在分歧。煤改气之后，这一分歧也依然存在。

“河北这次缺气根源就在计量，谁也不信任谁，需要第三方、最好是政府来界定。”一位受访的资深城燃人士表示。

事实上，上游企业也承担了一部分进口天然气成本的上涨。中国石油（601857.SH）三季报显示，2022年前三季度，中石油天然气销售业务经营利润156.44亿元，剔除管道重组收益影响后，比2021年同期下降15%，主要是由于进口天然气成本上升。

但相对城燃企业煤改气业务的普遍亏损，油气公司只是天然气业务减利，上下游的日子还是不可同日而语。并且在国际能源价格普遍上涨的情况下，以上游业务为主的中石油、中海油利润增长明显。据中国石油发布的业绩预告，2022年预计归母净利润达到1450亿元到1550亿元，同比增长57%到68%。

在欧洲的能源危机中，欧盟在2022年9月推出“暴利税”，建议成员国征收油气、煤炭、炼化行业的超额利润，征收标准是以此前三年的平均利润为基数，征收超出平均利润20%以上的部分，将其返还给受涨价影响最严重的消费者、工业和高耗能企业。

在所有煤改气的省市中，河北有特殊性。有河北城燃人士表示，其他周边省份，山西有廉价的煤层气资源，山东有规模比较大的工商业用户，工商业用户价格随行就市，有利可图，可以弥补煤改气部分的亏损。而河北既缺乏资源，又缺乏成规模的工商业用户，同时煤改气规模最大，导致矛盾最突出。

因此，该城燃人士认为，考虑现在煤炭价格也上涨明显，而煤改气用户还享受用气补贴，每个采暖季有近千元的减免，当前用气采暖的成本实际已经低于用煤采暖，也应考虑终端居民气价有所上涨，顺出部分价差。

综合多位接受《财经十一人》采访的天然气、城燃企业人士的观点来看，未来需要城燃、上游、政府、终端消费者来共同分担煤改气成本，共同寻找可持续的改进机制，从而确保民生用气不受影响，行业良性发展。

（文中肖珊为化名；《财经》实习生梁益荣对此文亦有贡献）

作者为《财经》记者

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