提前批专项债额度首次突破2万亿，释放什么信号？

专家预计全年新增专项债超去年3.65万亿元，但在债务约束下，增幅不会太大。

稳经济重在稳投资，而为基础设施建设投资输送资金的地方政府专项债券（下称专项债）情况，备受市场关注。

根据31省份2022年预算执行情况和2023年预算草案报告（下称预算报告），财政部提前下达的2023年新增专项债额度为2.19万亿元，比上一年（1.46万亿元）增长50%。这是提前批新增专项债额度首次突破2万亿元，而且占上一年新增专项债额度（3.65万亿元）比重为60%，这是全国人大授权提前下达占比的上限。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，根据全国人大授权，提前批专项债额度可以在上年新增额度的60%以内，因此60%是符合规定。而提前下达占比刚好达到60%上限，意味着政策部门靠前谋划、靠前发力稳增长的意愿更加迫切，尽快投向项目形成实物工作量，扩大总需求。从积极财政政策“加力提效”的要求看，今年专项债的规模仍可能较大，持平或略高于去年，但是这对于项目的筛选、储备提出了更高的要求。

“今年提前批专项债额度超过2万亿，是基于国内外形势做出的判断，是落实今年积极财政在政策加力提效的一大表现。预计今年全年新增专项债额度将超过去年的3.65万亿元。”中央财经大学教授温来成告诉第一财经。

温来成认为，尽管当前外界普遍预计今年中国经济保持5%左右增长，但疫情、俄乌冲突等不确定因素依然大，这就需要积极财政政策发力，其中就包括适度增加政府债务来拉动有效投资稳经济。

国盛证券研究所首席固定收益分析师杨业伟告诉第一财经，预计今年全年的新增专项债额度在3.8万亿元至4万亿元，相比去年额度会有增长，但不会太大。因为目前地方政府债务率较高（国际警戒线为120%），如果地方政府专项债额度过大，会加大地方政府债务压力，付息压力会更大，因此专项债额度不会有大幅上升。

“今年提前批专项债额度超过2万亿元，目的也是希望地方尽早发债，推动重大项目早落地，尽早形成实物工作量，从而推动全年经济平稳发展。”杨业伟说。

从各省份获得的提前批专项债额度规模来看，与去年一样，今年新增专项债额度依然向财政实力强、债务风险低、项目储备多的地方倾斜。

广东、山东、浙江今年获得的提前批专项债额度位居前三，分别为2975亿元、2184亿元和1704亿元。另外四川、河北、河南、江苏获得的额度也超过千亿。

“从区域情况看，主要是发达地区的提前批额度大，中西部欠发达地区的额度小，与其较高的负债率、债务率形势有关，同时与中西部近年来承接产业转移以及承担保供稳价职能后经济增速高于东部有关。”罗志恒说。

由于上述提前批专项债额度已经在去年底下达至各省份，广东、山东、河南等不少省份今年1月份已经开始发行新增专项债。根据公开数据，截至2月12日，新增专项债发行规模已经超过5700亿元。从资金投向上，市政和产业园、交通、保障性安居工程等基建领域依然是重点领域。

为了尽早形成实物工作量，各地也要求加快发行提前批专项债。比如山东省政府要求，优化地方政府专项债券项目安排协调机制，加快2023年提前下达的2184亿元专项债券发行，力争上半年全部使用完毕。

今年新增专项债投向范围新增了新能源项目和新型基础设施，而专项债可作项目资本金范围在铁路等十大领域外，新增了新能源项目、煤炭储备设施和国家级产业园区基础设施三大领域。

不少地方要求加强相关项目储备。比如山东要求今年加强新型基础设施建设、煤炭储备设施、抽水蓄能电站、深远海风电、新能源汽车充电桩、村镇可再生能源供热等领域项目谋划储备，新增支持煤炭储备、新能源以及国家级产业园区基础设施优质项目申请地方政府专项债券作为资本金。

强化专项债管理，提高项目质量，也是充分发挥债券资金稳投资的一大关键，也是各省份今年工作重点。

比如，广东省的预算报告要求今年在专项债投资拉动上加力。积极争取新增债券额度，优化重点投向领域，持续形成投资拉动力。加强政府债务管理，进一步推动债券发行使用管理提质增效。

北京市的预算报告提出，加强专项债券项目储备，做好专项债券融资收益平衡方案，强化专项债券资金投后管理，压实主管部门和项目单位责任，确保全市政府债务还本付息资金按时足额兑付。

湖南省的预算报告要求，严把专项债项目成熟度、合规性、平衡能力三道关口，提高发债项目质量。

温来成表示，近几年受疫情冲击，专项债规模大幅攀升，风险有所增大。随着经济增长恢复常态，那么2024年以后可考虑适度压缩地方政府专项债券规模，注重防范风险，增强财政可持续性。

此前财政部部长刘昆在谈及“十四五”时期财税改革任务时，在完善政府债务管理体制机制方面，要求根据财政政策逆周期调节的需要以及财政可持续的要求，合理确定政府债务规模。完善地方政府债务限额确定机制，一般债务限额与税收等一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。

受楼市低迷、开发商资金紧张等影响，去年地方卖地收入大降。财政部数据显示，2022年地方政府性基金预算本级收入73755亿元，比2021年下降21.6%。其中，国有土地使用权出让收入66854亿元，比2021年下降23.3%。