彭森：土地要素的市场化配置是市场化改革再出发的重要任务

土地要素的市场化配置是市场化改革再出发的重要任务

中国经济体制改革研究会会长 彭森

面对疫情冲击和复杂多变的外部环境，面对我国经济社会面临着的多方面挑战，如何以改革应对变局开拓新局，如何推进关键性基础性重大改革的突破，如何应对挑战并赢得国际合作竞争新优势？7月17日下午，中国（海南）改革发展研究院邀请国内高层次专家学者举行了在线改革形势分析会。会议由中国（海南）改革发展研究院院长迟福林教授主持，与会专家围绕要素市场化、农村土地制度改革、服务业市场化改革等议题开展讨论交流，积极建言献策。以下为专家发言实录。

今天会议重点是结合学习讨论中央9号、10号文件，分析当前的改革形势和任务。这两个文件出台的时机非常重要。两个文件带有不同的特点。中央深改委第14次会议强调要坚持问题导向和目标导向相统一，10号文件就进一步完善社会主义市场经济体制的改革意见体现了目标导向的原则，而要素市场化配置的改革意见体现了问题导向的原则，用市场化改革的思路和方式破解当前发展中遇到的矛盾和问题。9号文件讲了五大要素，第一条讲的是土地要素的市场化配置。我觉得这也是9号文件的亮点所在，即要素市场化配置特别是土地要素市场化配置是市场化改革再出发的重点任务。土地制度改革将为我国的市场化改革和高质量发展提供新的突破口和动力源。

改革开放以来，社会主义市场经济大厦建立起来了，各方面取得很大进展。但是，就土地要素来讲，其市场化配置进展非常缓慢，相对滞后。政府对土地要素集中计划管理、行政配置的比例相当高，而且行政干预的问题也相当突出。我国现在在土地的开发和供给方面实行的还是高度集中的垂直统一的计划管理方式；从土地的征收、出让，特别是土地一级市场的运行情况看，主要还是行政配置方式；从土地价格形成和土地收益的情况看，价格体系扭曲，市场信号比较混乱，土地利用效益相对低下。可以说，现行土地制度已成为制约发展、稳定最大的难点、热点和重点问题。要解决这个问题可能涉及到一些重大的关系，包括政府与市场、中央与地方、城市与乡村、沿海与内地的关系等等。

第一，在政府与市场的关系方面，我国土地管理制度目前还是高度集中计划管理模式，以行政配置为主，市场配置占的比重非常低。建设用地的规模、规划都是由政府制定，用地指标都是由政府计划管理和分配。农业、工业、住宅用地的配置主要都是通过地方政府，而不是由市场完成。这降低了土地的利用效益，制约了城市的发展。改革开放以来，通过建立国有建设用地的招拍挂制度也在一定程度上推进了土地要素配置的市场化。但是，根据国土统计年鉴等资料，2018年国有建设用地的供给总量（10年来平均每年供地880万亩）中，政府划拨的仍占60%，通过招拍挂出让的不到40%。

第二，在中央与地方的关系方面，高度集中、垂直统一的土地配置方式，与市场经济的要求不相适应。用地层层审批周期很长、效率很低。每年800多万亩的土地使用指标中有大量机动指标，这也滋生了寻租腐败。

第三，在城市与乡村的关系方面，城乡土地要素流通不畅是一个重大的制约因素。我国的城市化率已经超过60%了，农民工2.9亿，其中外出农民工1.7亿。各地农村的农房空置率普遍在20%以上，典型案例最高的达到70%，沿海很多地方达到40%。这是个很大的问题。同时，农村集体土地的价格严重扭曲，宅基地不能流转，导致农民的财产性收入迟迟无法提高。根据最新的统计，农村集体用地65.5亿亩，但是，农村集体经济帐面资产只有6.5万亿，而国企的资产有160万亿，这两者相差非常多。主要是集体土地的价值没法算，这也反映了土地没有充分市场化。

第四，在沿海与内地等地区的关系方面，土地要素的配置与工业化、市场化、人口流动的趋势不相适应。从这几年的情况来看，中西部地区土地利用规模每年增长的速度高于沿海，这是因为这些地区建设了大量的基础设施，补过去的短板。但是沿海地区土地利用效率更高，土地的需要量更大。这些年出台了一些耕地占补平衡、增减挂钩的政策，允许跨地区、跨省域用地指标交易。说实在话，这看起来是个进步，但还很不够，因为跨省土地指标的交易严格由国家自然资源部进行管理和审批，统一下达调剂任务，统一实施调剂价格，统一资金收取和使用支配，计划经济色彩依然比较浓厚。

除了这四个关系的问题，还存在严重的土地财政问题。2018年地方通过对土地一级市场的垄断，招拍挂出让国有土地资金收入达到6.5万亿，占当年地方政府性基金收入的91%，相当于地方公共预算本级收入60%以上。但是由于政策调整等问题，目前的土地财政难以为继，存在严重财政风险和债务违约风险。

社会主义市场经济搞了近30年，但土地还处于计划管理状态，积累了大量问题。无论是从问题导向要求还是目标导向要求，都要求我们加快土地制度改革。关于土地制度改革近七八年陆续出台了一些改革，其中包括2015年出台的三块地试点改革，2018年、2019年全国人大对于土地承包法、土地管理法进行了重要修订，今年4号文件提出了非基本农田的用地审批授权委托给省级政府等措施。但是我觉得这些措施还远远不够。三块地改革的33个县的试点进展缓慢，后来延长一年，但是宅基地改革基本没有破题。9号文件的要求也考虑到目标导向的要求，按照十九届四中全会到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化的要求，土地制度改革下一步可以划为三个阶段，每个阶段集中完成一些任务。比如说在第一个阶段，在“十四五”时期应该以初步建立健全城乡统一的建设用地市场作为主要任务，落实好9号文件提出的农村土地制度改革任务。

一是全面推进农村土地征收制度改革，实行农村集体经营性土地和国有土地同等入市、同价同权，探索建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度。这个重要问题在“十四五”时期必须把步子迈得大一些。

二是进一步深化产业用地市场化的配置改革，充分利用市场经济盘活存量用地和低效率用地，扩大国有土地有偿使用的范围，推进国企存量用地的盘活利用，同时完善盘活存量建设用地的税费制度。

三是落实9号文件讲的闲置用地和存量土地的合理利用。关键一条是深化农村宅基地试点的改革。中央深改委第14次会议也通过了深化农村宅基地制度改革的试点方案，里面讲了很多，但最重要的是把33个县试点没有解决的问题在这期间要重点解决。33个试点在一些方面有一定进展，但是在放活宅基地使用权，促进宅基地流转，探索宅基地的有偿使用退出机制方面没有实质性进展，这是很大的问题。适度放活宅基地使用权主要解决三个问题。首先，要建立真正的自愿退出机制，现在往往是强调了所有权、资格权、财产权和使用权，但是农民宅基地的退出权，包括退出的范围、补偿资金的来源、承接主体没有破题。其次，是对存量闲置宅基地的盘活利用，包括自主经营、租赁经营、委托经营，要将吸引投资的各种体制机制障碍彻底破除。最后，也是最核心的问题，就是宅基地跨集体流转。这个问题是个试金石。宅基地跨集体流转问题如果不突破，宅基地的市场化配置、农民的财产性收入提升等问题就解决不了。

四是进一步改革土地计划管理方式，赋予省级政府更大的用地自主权。国发4号文件已经提出了非永久性基本农田转为建设用地的审批权普遍授权委托省级政府，并在8个省进一步扩大一些试点。这方面的任务主要是建立新的公平、公开、透明、规范的土地供应指标体系，对这个体系做出根本性改革。增强土地管理的合理性，要使城乡建设用地指标更多地由省级政府负责。探索全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，增强优势地区的用地保障。这个任务包括9号文件讲到的一些土地要素的市场化配置问题，是“十四五”时期的重点任务。

按照十九届四中全会提出的现阶段和2035年的目标，“十四五”之后还有两个五年计划，还要分两个阶段进一步深化改革。坚持的原则是中央向地方分权，政府向市场放权，用法律制度代替目前的政策文件，充分发挥市场在土地要素配置中的决定性作用。在“十四五”后，“十五五”时期是第二个阶段。这是一个整体转轨过渡时期。这个过渡时期主要是逐步减少政府对土地资源的指令性的管理和配置，并最终取消土地利用的计划指标，基本建立起较完善的城乡统一的建设用地市场。“十六五”是第三阶段，即巩固完善土地市场阶段。按照四中全会要求，对标2035年基本实现治理体系和治理能力现代化的目标。土地制度改革要实现以下目标：

第一个目标，在逐步减少政府对土地指令性计划管理的基础上，最后在这个阶段真正废除纵向由中央向地方下达用地计划的制度，取消高度集中的用地指标管理制度。

第二个目标，是全面建立城乡统一的建设用地市场，实现土地要素在城乡自由流动和市场化配置。

第三个目标，是政府从土地征收、出让领域退出，还权给市场，真正实现政府的土地管理与经营职能分开，政府主要是通过定规则、调税收和一些法律手段对土地市场进行监管。

第四个目标，是土地的价格要通过竞争实现由市场定价。当然，起点是第一个阶段集体建设用地同等入市、同价同权。现在看路子还很长，需要一段时间落实了以后，在第三个阶段实现土地价格完全由市场定价。

第五个目标，地方政府能够彻底摆脱对土地财政的依赖。

以上是我对土地问题研究的一些想法。有一些还没有把握，希望大家指教，谢谢大家！

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责任编辑：梁斌 SF055