杨成长：“十四五”期间上海应在十大领域率先改革创新

原标题：杨成长：“十四五”期间上海应在十大领域率先改革创新

“十四五”期间我国发展的外部环境面临较大的不确定性和不可测性，面对百年未有之大变局以及疫情带来的全球政治经济格局的新变化，我们要化危为机，以全面深化改革来激发经济社会发展新活力。

上海一直是我国改革开放的排头兵，创新发展先行者。“十四五”期间上海要在推进国家重大战略实施、深化改革、激发内需、改善民生、全面开放等领域继续发挥领头和示范作用。新变局需要新视角，我们认为“十四五”期间上海要在以下十大领域寻求改革突破，继续领跑我国改革开放新征程。

一、以自贸区临港新片区为抓手，率先打造制度性开放先行示范区

上海一直是我国对外开放的排头兵，在过去政策性开放阶段，商品和要素双向开放阶段，以及贸易、投资和金融一体化开放阶段，都率先进行了大量改革创新。“十四五”期间，我国将步入以规则开放为核心的制度性开放阶段，上海需要以“自贸区临港新片区”为抓手，以虹桥中国贸易中心建设和进博会为依托，率先打造中国制度性开放先行示范区。

第一，要着力研究“百年未有之大变局”和全球疫情对全球贸易和投资规则的影响，积极探索转危为机的路径和方法，制定适应新一轮全球经济、贸易和投资一体化开放的规则体系，大胆尝试，逐步推广，代表国家参与全球贸易投资治理体系和规则体系的建立。

第二，在总结上海自贸区推动贸易、投资和金融一体化开放经验基础上，系统梳理并大胆实践制度性开放的规则体系。以全面实施《外商投资法》为抓手，完善国民待遇和负面清单制度；以完善社会主义市场经济体系为抓手，全面规范市场进入规则、竞争规则、淘汰规则和监管规则；以要素配置和产权改革为抓手，实行最严格的外资企业产权保护和知识产权保护制度；以建立世界一流的国际化、法制化、市场化营商环境为抓手，实行最通透、最规范的对外贸易和投资政策；以建立功能性通用性产业政策为抓手，坚持竞争中性原则，全面落实外资、国有和民营企业一律平等原则。

二、以强化上海核心功能区建设为抓手，加快推进长三角城市群一体化

上海要在推进长三角城市群一体化中发挥关键作用。城市群一体化就是城市功能的分化，由核心功能区向外分成中心城市、卫星城市、中小城镇和乡村。城市群一体化发育程度取决于城市群核心功能区的控制、辐射、服务和资源配置功能的发挥程度，否则城市群就必然演变成多中心的松散群落。

目前我国已经规划了21个城市群，城市群已经成为未来经济、社会活动的基本区域结构，也是我国新型城镇化和推动城乡深度融合的基本方式。行政管理区域分割制和城市群一体化矛盾已经成为社会发展的重要矛盾。打破行政分割，推动都市同城化、城市群一体化和城乡深度融合，是“十四五”期间我国经济社会发展的重要任务。目前各大城市群发展的重要障碍都在于城市群核心功能区不强，对周边城市和乡镇辐射服务能力太弱，人流、物流、资金流、信息流不畅，核心功能区要素配置能力没有发挥出来。因此，怎样打造城市群核心功能区成为我国城市群发展的最大改革难点。

长三角城市群是我国规模最大、发育最完整、功能最健全的城市群。能否借助长三角一体化国家战略，打造并形成长三角城市群一体化示范典型，对推动全国城市群发展意义重大。上海市特别是上海中心城区是长三角城市群的核心功能区，如何全面提高城市能级，让上海中心城区能够发挥作为长三角城市群的细胞核功能，是“十四五”期间上海改革发展的重要任务。

首先，从认识上要理清作为城市群核心功能区和提升城市能级的重要内涵。城市群核心功能区的主要作用是对长三角城市群区域的整体服务和辐射功能，而不是自我服务功能。上海市中心城区是服务长三角的，而不是服务上海市的。这种服务和辐射功能，包括对长三角的生产服务功能和社会服务功能，其中又以生产服务功能为核心。

其次，所谓生产服务功能又是以生产要素的定价、交易和配置功能为核心。上海首先要成为长三角高端人才、技术、数据、资本和管理等现代要素的配置中心。

再次，要实现这种核心配置功能，上海中心城区就需要进行功能转换，需要将生活性服务业逐步外迁，生产性服务业逐步集中。中心城区要逐渐成为各类生产要素的交易市场，服务要素交易市场的各类中介机构的聚集地，以及生产性服务业的集中承载区，而生活性服务业以及公共服务机构，包括医院、学校等需要逐步外迁，腾出空间集中发展科技服务业、信息服务业、商业中介服务业和资本市场服务业等。上海作为长三角城市群核心功能区服务能级提高了，周边城市对上海的依赖度提高了，城市的功能就开始分化了，各城市就形成差别化和差异化定位了，整个城市群一体化就有了扎实基础。

三、以推进资本要素与现代要素融合为抓手，深化要素市场化改革

完善要素配置市场化机制是我国继续深化改革的重要一步，是“十四五”期间我国改革创新的重要领域。上海的五大中心建设，也就是五大要素的定价配置中心建设；上海市城市能级的提高，也就是要素定价、交易和配置能力的提高。在各类要素中，资本要素最具有综合性和金融属性。技术、数据和知识等现代要素市场化定价、交易体制和功能不健全，关键在于这些要素的金融化和资本化程度不够，与金融市场的融合度不够。上海要充分利用建设国际金融中心的优势，把推动各类生产要素的金融化和资本化，作为推动要素市场化配置的核心抓手，努力成为全国要素市场化改革的先行先试区。

一要加速资本要素与技术、数据等动产要素的融合，推进科技创新发展。充分发挥科创板的作用，通过推动科创类企业上市，突出技术、数据、管理等现代要素的市场价值。探索动产要素的定价和评估方法，规范企业科技创新能力的评估方法，努力成为全国科技创新人才、团队、项目和能力的定价评估中心。

二要从要素确权、交易单位、定价机制、交易方式以及市场监管等基本环节入手，逐步制定和完善贯穿要素交易市场全流程的制度体系。

三是上海作为长江经济带的龙头城市和长三角一体化的核心城市，要发挥要素资源市场化配置中的枢纽功能，成为人流、物流、资金流、信息流、技术流和绿色流的定价、交易和配置中心，以全面提升要素配置能力为抓手推进长三角城市群一体化发展。

四、以打造“双循环互动发展示范区”为突破口，全面落实双循环战略

为应对我国发展环境长期趋势性变化，中央提出了要加强内循环，打通外循环，实现内外循环互动发展的“双循环战略”。上海市委书记李强提出上海要努力成为国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接。上海要以打造“双循环互动发展示范”为突破口，全面推进双循环战略的落地实施。

上海国际贸易中心建设侧重外循环，上海经济中心建设侧重内循环，科创、金融和航运中心建设侧重要素市场的双循环。双循环理论赋予上海五大中心建设新的内涵。以进博会、华交会、中国上海技贸会、总部经济战略为抓手，以上海自贸区临港新片区为制度创新突破口，强化上海在打通外循环上的引领作用。以上海购物品牌、服务品牌和制造品牌为抓手，以新消费和新基建为突破口，以强化产业链的主导性为核心，以推动长三角深度一体化为目标，引领长三角主导性产业全面加强内循环。发挥贸易中心、商务中心、资本中心、科创中心等叠加效应，推动生产端和需求端、境内和境外互动，促进人流、物流、资金流互动，构建双循环互动机制。大胆探索内外循环联动发展的方法和路径，实现上海成为内外循环的战略链接。

五、以探索中国特色企业制度为抓手，全面推进国企混改

上海是我国地方国有资本的主阵地，占有全国地方国资总量的10%，也一直是地方国资改革的排头兵。从近期党中央国务院和国资委颁布的一系列重要文件来看，“十四五”期间国有企业的混合所有制改革依然是国资改革的主线。宏观上推动国有资产管理由管资产向管资本方向转变，微观上建立适应混合所有制的中国特色企业制度，是两大重点改革领域。最近党中央国务院颁布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出“对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度”。但究竟什么是混合所有制的中国特色企业制度，仍然在不断研究和实践当中。

探索出混合所有制企业的制度模式，是我国国有企业改革的硬核，是新时代加强党的领导和健全市场经济体制的榫卯结合点，两者能否成功对接转化，形成企业发展合力，对整个国资改革具有全局性战略意义。上海地方国资企业的上市率和混合化改制率都在全国领先。探索出一套既符合现代企业制度基本要求，又能发挥国有资本引导作用，更好发挥党的领导作用的企业制度，是各地国资混合所有制改革对上海的迫切期待。上海应义不容辞承担这一历史责任。

要将建立规范的现代企业制度，跟加强党的领导有机结合起来，并以制度、规则和企业治理模式为基础。要探索完善党的政治领导，与保障企业完整独立经营决策权的相融和促进机制。

六、以打造“高品质生活示范区”为抓手，加速启动内需消费

上海最早提出了高质量发展和高品质生活的“双高”城市发展目标，尤其把高品质生活作为城市发展目标，在全国具有显著领先性和先进性，契合了我国社会和经济发展的基本趋势。在彻底完成脱贫任务和全面建成小康社会的基础上，各级政府需要提出新的发展目标来推进和引导居民生活持续升级。目前，全国各大城市和东部地区，都相继提出了高品质生活发展目标。然而，究竟什么是高品质生活，如何推动高品质生活，总体上仍然缺乏理论总结、统计指标和政策设计。

上海要成为全国建设高品质生活典型示范区和改革试点区，需要在以下四个方面寻求突破。

一是率先探索并形成反映居民生活品质的统计指标体系，并率先定期公布。国家统计局已经会同有关部门研究并建立高质量发展统计指标体系，也讨论过反映居民生活品质的统计指标体系，但是目前都不成熟，无法定型。生活品质跟消费支出增长速度、消费结构不完全相同，包括了居民的时间分配，体验感受，以及家庭、社区和城市整体的消费环境等，指标体系要复杂很多。率先探索，形成标准，示范效应会非常明显。

二是形成推动居民高品质生活的政策体系。目前政府推出的一系列促进消费的政策都过于宏观和原则，如增加居民收入、完善社会保障、优化消费环境等，缺乏落实抓手。如何在推动居民消费不断升级上，形成具有引领和刺激效应的政策手段，仍然在探索当中。

三是探索如何发挥社区基层组织在推动消费上的重要作用。生活品质的提高对社区依赖度非常高，居民消费行为受到消费习惯、消费文化和社区邻里之间的相互模仿影响，需要充分发挥基层社会组织的作用。

四是形成推动居民高品质生活的绩效考评体系，作为完善各级政府职能的重要内容。推动居民高品质生活是一项软任务，无法量化，当地居民消费对当地经济指标未必有带动作用。如何建立考评和激励体系，调动各级政府的积极性就成了大难题。上海要率先在这些方面进行探索，并拿出定型的指标体系、政策体系、社区推动模式和考评体系，成为我国推动居民高品质生活的典型示范区。

七、完善“三网合一”模式，推进上海社区消费服务新升级

以居委会和物业管理为基础的基层社区网、快递小哥组成的快递物流网以及电子商务网，“三网合一”形成了抗疫期间上海社区居民的生活服务网，成为上海打赢防控疫情阻击战的重要社会基础。目前，尽管市民已经恢复了正常生活和工作，但是“三网合一”的社区消费和服务模式并没有消失，人们已经体验到并习惯于“三网合一”社区消费服务模式带来的生活便利性。疫情期间，大部分小区在门口设立各种快递服务的分拣、寄存和配送区。目前，很多小区将这种功能转移到小区内部专门场所来进行，有的是物业在管理，有的是个体工商户在经营，效果非常好。

深度挖掘消费市场潜力，创新消费服务模式，加强供给和消费对接的内循环，是“十四五”期间我国经济发展的重要任务。我国在基层社区网、快递物流网和电子商务网上优势突出，“三网合一”的社区消费服务模式，整合了三网的优势，结构简单，对消费带动力强，契合了新生代生活习惯，容易复制推广，应作为上海挖掘消费市场潜力，创新消费服务方式的重要示范项目。建议由上海商委牵头，组织有关部门加强对这种社会消费服务模式的经验总结，着力解决“三网合一”模式中的衔接问题，加强与日用电商、生鲜电商、社群团购、直播电商等新业态衔接。要挖掘物业管理的社会服务功能，将“三网合一“作为物业公司拓展业务范围、创造收入来源的重要途径。

八、以加速社会服务业改革为突破口，推进实现公共服务均等化

实现公共服务均等化，是中国特色社会主义实现社会公平公正的重要标准和核心内容。如果说全面脱贫是全面建成小康社会的重要标志，那么全面实现公共服务均等化就是2035年我国初步建成社会主义现代化强国的重要标志。因此，推动公共服务均等化是未来15年我国社会发展的核心目标之一。“十三五”期间，我国制定了完整的公共服务清单，并确定到2035年要全面实现公共服务均等化。然而，究竟什么样的标准算是实现了公共服务均等化，以什么样的方式和政策才能加速推进公共服务均等化，是各地政府“十四五”期间面临的重大社会发展难题。

上海城镇化率高，区域和不同层次的居民在公共服务和社会保障上的差距相对较小，社会保障资源相对充沛，距离实现公共服务完全均等化的目标最近。如果说全国还需要15年才能完全实现公共服务均等化，那么上海需要大大提前实现的进程。要以社会服务业改革创新为抓手，力争在“十四五”期间初步实现公共服务均等化。

一要率先制定实现社会保障均等化的进程表，统一城保、镇保和乡村保，加速公务员、事业单位和城镇职工社会保障制度的统一。

二要按照国家公共服务清单，根据上海的情况适度微调，形成上海公共服务清单，率先在医疗、教育、住房、就业等方面实现公共服务均等化。

三要探索以常住人口为对象的公共服务均等化方式，依据常住人口和服务半径配置基本公共服务资源，制定人口市民化的激励相容政策。

四要推动公共服务资源和设施按照人口布局和城市规划进行均等布局，要推动生活性服务设施（学校、医院等）大规模向人口聚集的郊县城区和长三角一体化实验区转移，腾出市中心空间作为中央商务区和生产性服务业聚集区，全面提升上海作为长三角核心城区的服务能力。

五要充分利用民营经济和市场的力量来推动公共服务均等化。实现公共服务均等化需要以教育、医疗、文化、体育、社区服务等社会服务业的大发展为基础。社会服务业大发展的基本路径是放开进入门槛，公平竞争环境，引导民营和外资进入公共服务供给领域，推动供给端改革，让公共服务的社会性和公益性，与公共服务产业发展的市场性和竞争性很好结合起来。

九、以老旧小区改造为抓手，做好民生工程

老旧小区综合改造，已经成为提高城市居民生活品质，挖掘消费服务潜力，拓展投资新领域的重要战略。上海在老旧小区综合改造上，特别是多层楼加装电梯上，一直走在全国前列，形成了不少经验和做法。

老旧小区综合改造是面广量大的综合性工程，牵涉面广，利益纷争多，工作难度大，各省市都在积极摸索经验和做法。目前，老旧小区综合改造概念正在不断拓展，改造的内容不断丰富，从多层楼加装电梯，到地上地下增加车库；从小区生态功能改造，到增加社区服务设施；从硬件和环境改造到硬软件同步改造，同步实现老旧小区管理的网络化和智能化，可以说，老旧小区的综合改造已经成为系统性工程。

“十四五”期间上海要做好老旧小区改造的整体设计和分布推进计划，在改善居民居住条件的同时，能最大限度地带动和激发居民的消费潜力，成为推动上海居民迈向高品质生活的重大民生工程。

十、以楼宇社区和两网融合为抓手，提升上海社会治理现代化水平

上海最早提出了楼宇经济概念，并以努力提高楼宇经济的附加值和增值率，作为发挥和考核楼宇经济效率的重要指标体系。上海在楼宇单位共同开展党建活动方面，形成了一些典型模式。

楼宇经济是现代服务业，尤其是科技服务业、商务服务业和信息服务业等生产性服务业的基本载体，是创新性企业成长的温床，在现代都市经济中占有绝对重要地位。楼宇社区建设，是构成中国特色社会主义基层治理体系的重要组成部分，是“十四五”期间推动我国社会治理体系现代化的重要抓手。上海要紧紧抓住率先在全国提出楼宇经济概念，率先开展楼宇单位党建共享共建模式的优势，完善楼宇办公资源、中介服务资源、法律资源、人力资本服务资源、党工群组织资源的共享机制，以党工团共建基地和共建活动规范化为引领，形成楼宇社区资源共享共建机制，着力解决楼宇内单位规模过小，无法建立建制的党工团组织的缺陷，以规范的楼宇联合党建方式，让党的建设在中小微及民营企业中扎根开花。

现代大都市运营管理已经成为社会治理的重大问题和难题。上海率先推进政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”的城市管理模式，坚持“人民城市人民建，人民城市为人民”的城市建设和管理精神。上海坚持强化数据汇集互联，挖掘数据价值，释放数据红利，促进政府管理服务数字化和智能化。习总书记在肯定上海两网建设的同时，提出了推动城市政府服务和运维服务进一步融合的发展方向，反映了国际化大都市网络化管理的基本趋势。上海要落实总书记讲话精神，将两网融合付诸实践，通过“两网融合”推动政务服务、公共服务、城市运维服务完全一体化，形成国际化大都市最先进的网络管理模式，提升上海社会治理效率。

（作者系申万宏源首席经济学家）

责任编辑：李思阳