刘守英：土地不能继续扮演经济“发动机” 要转向市场引致的需求

由清华大学社会科学学院，政府与市场经济学国际学会（SAGE），清华大学中国经济思想与实践研究院（ACCEPT）共同主办的“第二届政府与市场经济学国际研讨会”于9月26日在清华大学召开。中国人民大学经济学院院长刘守英出席会议并致辞。

刘守英认为：中国的土地因素在经济增长中扮演着发动机的角色。纯市场经济体制下，土地分配取决于发展需求，但中国同时通过土地分配来创造增长：为了沿海地区发展，把土地指标分配在沿海；为了开发中西部，又把指标分配给相应地区。在刘守英看来，一般人认为中国的土地是为了保粮食安全、保耕地，但忽略了土地的另一重目标：保增长。和发达国家与其他发展中国家相比，中国将40%的土地都辟作工业用途，这保证了国家的制造业优势。但2008年以来，由于土地需求的下降，工业化土地的利用也在集约，土地城市化的成本在大幅上升，因此中国需尤其重视未来的高质量经济发展。

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以下为发言实录：

刘守英 人民大学经济学院院长、教授

非常高兴李稻葵教授邀请我来给大家做分享。

今天是政府与市场经济学的研讨会，我想这个案例，中国的土地问题是最典型的、最经典的，政府与市场关系不一致的案例。在中国为什么土地会作为一个重要的中国经济体制的推手，所以我就想拿这个来给大家分享一下。

我多说一句，非常同意李稻葵教授的倡议。他在哈佛读书时候，我那时候虽然选择了在国务院农村发展中心，做了28年政策的改革试验，最后还是回到大学。主要是觉得中国很多的研究是能产生思想的，即能做一些原创性的研究。

我今天谈的主题是《中国式土地配置与经济增长的关系》。

我们分析中国的经济问题的时候就会发现，现有的经济学知识会很麻烦，比如说土地。土地从边际革命到新古典、到舒尔茨，无论是从研究经济增长要素的转向到舒尔茨转向人力资本的研究，非常重要的我理了一下线索。尤其是在新古典的增长模型中，土地要素是被神秘地消失掉了，最后放到哪去了呢？在模型里是存在的，我们把它放到K里。

还有一类，土地根本上不起作用，所以基本就没有放进去。我们讲，芝加哥学派（舒尔茨）很重要的一个研究脉络就是强调人力资本的重要性，源头来自于舒尔茨1964年的一篇论文。论文讲到，作为生产要素，土地的经济重要性是一直在下降的，下降以后你找新的增长来源的时候，实际上就找人的重要性，强调人力资本的重要性。

中国的问题在哪？如果来分析整个中国经济增长的因素，那土地如果是被神秘地消失或者是不重要的话，就不会考虑土地的要素。所以，我们研究发展的问题时讲结构转变，结构转变最重要的是讲劳动力的再配置，劳动力从农业部门配置到工业部门的时候，它从低生产力的部门配置到高生产力的部门带来增长，带来结构转变。

我们看中国这种土地的配置方式是非常独特的，首先看土地的所有制它是二元的，农村的土地是集体所有，城市的土地是国有。这样的话，在整个转变的过程中要害在哪呢？这种二元的所有制，你的土地在配置的时候从农地转变成非农用地（市地），土地不只是一个资本了。农地变成市地的时候，我们是市县政府实行强制性的低价征收，然后地方政府征收以后又独家垄断土地的进入、转让和回收。这样就形成了中国这套价格机制，价格的形成机制更多是卖方垄断向买方竞争。即卖家只有一家（地方政府），而买家呢？就是你做房地产、做工业用地，你的买家是多家，形成这么一个非常独特的市场。

第三个非常有意思的现象是资本形成。

不考虑土地在资本形成中的作用，一般讲土地就是从一个农业部门转化成工业部门，就是一个部门的转化、一个用途的转化。但是在中国，一是前面的制度特色，二是整个土地在中国的资本形成中起非常重要的作用。原因在哪？中国的土地制度的变革，土地怎么样从一个没有价格的、无偿的、不能转让的制度，最后变成可以做土地的金融。给大家看，2008年已经成立平台公司做土地抵押，实际上是实现整个资本化最重要的力量。

为什么把土地要挑出来看中国很多制度变革和增长的独特性？我们看中国的经济奇迹，有了前面我给大家讲的这种制度特征以后，首先看中国的土地在经济增长中是一个发动机。纯市场经济体制下，土地是一个隐性需求，因为经济发展有那么大的需求就配那么多土地。但中国的土地是倒过来的，先没有增长，但是可以通过土地来创造增长，首先就是通过差别化的指标分配。朱部长今天也在这，比如，早期的时候我们为了沿海地区的发展，为了沿海的发展，把主要的土地指标都配置在沿海地区。后来在西部大开发和中部崛起的时候，把土地的指标从沿海地区往中西部地区。

第二，我们一直讲中国的土地是保粮食安全、保耕地，但同时没有强调的一点，中国还保增长，我们的土地是双重目标的。我们一直讲中国的经济在土地供应上非常紧，为了保粮食安全。但事实上，我们有一个非常有意思的现象，为了保增长，我们的土地供应并不是紧的，一直是很宽的，尤其是在金融危机以后，我们土地放量放到最大的时候。

第三，我们讲拉投资，拉投资很重要的一个手段就是基建。大家看我们的基础设施用地放量，为了供应投资也是通过不断地放量，这是跟总量的关系

我们看跟工业化的关系，非常重要的是你把中国跟其他任何发展中国家和发达国家比较起来的时候，没有一个国家像中国这样把40%的土地都用在工业用途，只有中国。所以，我们主要的土地用在工业用途。

大家看工业地价长期的低成本，保持制造业的低成本优势。所以我们看房价为什么那么贵，40%的土地用来配置在工业用地了。大家看我们的商业用地、综合用地、房地产用地，这儿用地一直是高速增长的，价格不断地在攀升，但是工业用地的价格一直是维持在低水平。

还有，我们看园区的投资，园区的资本来源非常重要的是土地抵押，土地抵押来保证园区的发展，这是工业化。

再看城市化，城市化很重要的是，中国的城市是跟我们这套土地制度是密切相关的，就是我们强制的低价征地，一直保持城市扩张的时候土地的低成本。

为了保证地方政府土地的出让收入收益，我们控制住宅和商户用地的供应。住宅和用户用地就是25%左右。

还有很重要的一点，就是土地的融资。

中国的土地在经济增长的独特性，就是资本形成。资本形成主要的方式，一是以地生财，地方政府垄断土地，而后将商户用地进行出让来获得土地出让收入，大家看土地出让金在政府财政收入的比重一直是非常高。

二是我刚刚讲的土地融资是我们作为资本化的重要来源。

这就是我跟大家讲的这个故事，这个故事就是过去40年的故事，中国的这种独特性。

我想简单跟大家讲一下，我们这套模式还能不能继续下去？我们现在看一下它的变化，第一个变化，前面靠土地宽供应保增长的变化在哪？2013年以后出现很大的变化，大家一定要注意这个。我一直在讲，中国的经济增长出现了转折，跟土地是非常相关的。

大家看我们从2008年以来不断地靠增加建设用地的供应来保增长，但是出现的情况是所谓的新常态。经济增速不像原来那么高了，不能长期保证10%以上的增长。当土地的供应、土地的抵押融资不能起到把经济的增速拉上去的效果以后，我们在2013年出现非常重大的转折就是土地的需求下来了。因为整个增速下来以后不能支撑那么大土地的供应链，土地发动机的功能在这里消失。

第二，大家看工业化。我前面讲40%的用地用在工业化，2008年以后出现一个非常有意思的现象，即土地的利用在集约，企业自动在集约。先是在东部地区，单位工业用地的产出在提高，而后再蔓延到中西部地区，也就是说，企业已经在升级，已经告别了原来靠低价格土地招商引资来去竞争的模式。所以大家看结果带来了什么？用地需求已经在下降，原来40%的共轭用地的占比，现在降到大概是25%，用地的下降。

第三要强调的是，我们一直强调中国城市化资金资本，低成本的原因是因为土地是是低价的，靠整地。

我们看现在出现了一个情况，土地城市化的成本在大幅上升，主要的原因在于征地拆迁整个上升。这些上升带来地方政府土地的净收益下降，媒体骂的土地财政，土地财政是外地的总收入减去土地开发的成本，剩下就是土地净收益。净收益下降以后，实际上带来的是整个2008年以后城市化的主要资金来源。大家看2008年以后整个土地抵押的面积和抵押的金额是作不断地上升，带来的是土地偿贷的能力。

大家看2010-2015年，整个中国承诺地方政府的债务用土地卖地的收入偿还的债务占40%，也就是说带来政府高额的债务风险。

还有杠杆率，现在整个真实的杠杆率，大家可以找一下哪一个省的债务最高，风险最高，真实杠杆率最高。这是我们讲的目前的问题。

你在分析中国独特性的时候，它的问题出现以后你要想办法去应对。你找教科书没用的，告诉不了你怎么去解决这些问题。

目前开始讲双循环，很重要的一点是整个中国城市化、工业化还有多大的空间？循环以后，整个经济转型的基本特色。我们讲到高质量发展，非常重要的一定是要告别过去高经济增长的阶段来转向高经济绩效。我们有一篇文章写的就是这个，整个经济增长的过程，大家看这张图有向上和向下的部分。原来讲经济增长的时候，大家都看向上的部分，越大越好。而实事求是，从历史的比较研究来讲，向下的部分波动的幅度越小也好，也就是经济收缩的部分越小越好。

你看整个人类历史的长河，发达国家的成功不是因为它的增长率高，发展中国家的失败也不是它的增长率低，主要是经济收缩的频率和幅度在不断地减少。所以我们讲，中国经济转向非常重要的一点，如何在经济减速的过程中提高经济绩效，降低收缩率。这是第一点。

第二，我来大学以后提的一个非常重要的概念，中国已经告别乡土中国。

中国的基本格局，也就是说，我们从乡土中国的形式向城乡中国转变的过程中，农民跟土地和乡村的黏度在下降。黏度下降以后带来中国不能只有城市化，还有乡村的空间，就是城乡两个空间，为了使我们在整个循环过程中要改变一个最重要的点。城市的发展和乡村的发展一定是要融合性的发展，原因在于成中国的格局下，农民已经开始重大地分化。

整个中国的农业，在整个中国现代化的过程中没有发生一场农业的产业革命，但农业因此作为工业化的附属，哺育工业化，服务于城市这个过程。中国人在这一轮的过程中会有一场产业的革命，村庄的演化和现代化。我们看中国独特性的时候，大家去农村看用西方的模型来分析非常要命的是中国不是只有农户。很重要的一块就是村庄，村庄是依靠制度。

第三，我们讲中国乡村现代化过程就是村庄的演化过程。

整个中国下一轮循环非常重要的，整个中国经济发展的质量、城乡融合的思想。在这个发展阶段很重要的是土地制度的改革，中国土地的功能要过去发动机的功能转向市场引致的需求，发动也没用。

城市升级非常重要的因素是依赖于土地要素市场化的配置方式，这里就包括整个土地的配置从增量到存量，用地结构要做重大的调整，降低工业用地。

还有，园区转型。现在的园区非常严重，我告诉大家，像中西部地区的园区，我们算了一下中国的园区8年之上才开始有资金平衡，8年之前都是亏本的。中西部地区基本都是债务的园区，巨大的债务都是在园区。转型的方式都有赖于土地要素市场配置。

城乡融合几个重要的发展区域，一是城乡结合部依赖于现在土地制度的改革，二是乡村不能再支持单一的、没有报酬的这种农业经济活动，就是我们讲乡村经济活动的复杂化。乡村经济活动的复杂化是我们下一轮非常重点的，所以中国历史上的乡村从来就不是一个单一的做农业的事，它是农工互补的。农民靠农业生计，靠工业（副业）来搞生活。现在乡村完全单一化了，所以我讲乡村经济活动的复杂化依托于乡村集体建设永德的改革。三是农业工业化过程的提高，农业的回报。

今天没给大家展示，我们是在越快速的工业化的进程，动不动农业报酬率越低。原因是整个中国农业乡村没有发生一场产业革命。产业革命的核心是农业的要素组合。今天忙着扩大土地规模，明天忙着土地流转，后来忙机械，全是单一要素地在忙。农业工业化的过程就是要素组合匹配和升级的过程，农业工业化以后，农业报酬提高，中国现在以小农为单位农地制度的改革需要变化。

最后，中国几十万个村庄的布局，在未来的话乡村当然不会灭亡，但中国的乡村一部分的活和大部分衰而未亡的状态怎么改变？这些改变，实际上中国未来村庄的形态、村庄的功能、布局都会发生变化，这里依托于现在的转型。

我就简单地给大家分享到这里，谢谢大家！

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责任编辑：张玫