粤开宏观：创新支撑高质量发展 构建“双循环”新发展格局

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【粤开宏观深度】创新支撑高质量发展，构建“双循环”新发展格局——十四五规划建议解读

来源：粤开崇利论市

十四五：新形势下，高质量发展与“双循环”新发展格局

11月3日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（后简称“《建议》”）发布。

新形势：《建议》指出，我国内外发展环境面临深刻复杂变化，当今世界正经历百年未有之大变局，国际环境不稳定性不确定性明显增加，我国已转向高质量发展阶段，发展不平衡不充分问题仍然突出。

两大关键：根据《建议》提出的“十四五”时期经济社会发展指导思想，把握高质量发展和“双循环”新发展格局两大关键。

六大目标：锚定二〇三五年基本实现社会主义现代化的远景目标，综合考虑国内外发展趋势和我国发展条件，《建议》提出了“十四五”时期经济社会发展六大目标，对经济发展、改革开放、社会文明、生态文明、民生福祉和国家治理提出新要求。

多措并举助构“双循环”新发展格局

（一）双循环之技术底气——创新与科技自立自强

创新在我国现代化建设全局中居于核心地位，科技自立自强是国家发展的战略支撑，在构建“双循环”新发展格局中，面对逆全球化、日益复杂的国际社会发展环境，牢牢掌握核心技术，是中华民族伟大复兴的底气。我国的科技创新仍面临一些问题，第一，创新成效转化仍需加大力度。第二，创新投入增速慢于创新产出增速。第三，部分核心技术仍受限于其他国家。未来，中国可以把握互联网、大数据、5G等领域的先发优势，继续发展人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等前沿领域。

（二）双循环之产业体系——现代产业体系

《建议》提出，要提升产业链供应链现代化水平，发展新一代信息技术产业、高端装备制造产业、新材料产业、生物技术产业、新能源汽车产业、新能源产业、节能环保产业、航天航空、海洋装备等战略性新兴产业，加快发展现代服务业，统筹推进新基建等基础设施建设，加快建设交通强国，推进能源革命，加快数字化发展。

（三）双循环之战略基点——扩大内需

《建议》指出，要坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，对内需提出量与质的增长要求。消费、投资潜力有望进一步挖掘，消费、投资结构有待进一步优化。

（四）双循环之体制环境——市场经济体制改革

《建议》指出要全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制。首先，激发各类市场主体活力，深化国资国企改革，推进能源、铁路、电信、公用事业等行业竞争性环节市场化改革，优化民营经济发展环境，推动要素市场化配置改革。其次，完善宏观经济治理。第三，建立现代财税金融体制，全面推进注册制等。

（五）双循环之重中之重——乡村振兴

《建议》坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路。农业农村具有庞大的人口基数，乡村振兴是奠定双循环基础、脱贫攻坚的重要战略，新冠疫情、国内外形势趋于复杂等因素把粮食安全等问题置于新的高度。

（六）双循环之空间布局——区域协调发展与新型城镇化

《建议》指出要健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。首先，构建国土空间开发保护新格局，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。其次，推动区域协调发展，京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展四大城市群打造新增长极。推进成渝地区双城经济圈建设。第三，推进以人为核心的新型城镇化，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位。

（七）双循环之质量发展——绿色发展

《建议》指出，要推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。首先，加快推动绿色低碳发展。第二，持续改善环境质量。第三，提升生态系统质量和稳定性。第四，全面提高资源利用效率。

（八）双循环之国际循环——对外开放与一带一路

国际国内双循环需要实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放。建设更高水平开放型经济新体制，推动共建“一带一路”高质量发展，积极参与全球经济治理体系改革。

（九）双循环之安全保障——平安中国与国防军队现代化

面对日益严峻的国际国内环境，国家安全和强军推到了新的高度。统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国，加快国防和军队现代化，实现富国和强军相统一，是双循环新发展格局的有力保障。加强国家安全体系和能力建设、确保国家经济安全、保障人民生命安全、维护社会稳定和安全、推进国防军队现代化。

风险提示：政策推进不及预期风险，经济大幅波动风险

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一、十四五：新形势下，高质量与“双循环”新发展格局

11月3日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（后简称“《建议》”）发布。根据过往几届五中全会流程经验，2021年全国两会将正式通过并公布“十四五”规划全文；2021年下半年，各行业领域的“十四五”具体规划将逐步落地，建议关注相应的重要时间节点。

《建议》指出，我国内外发展环境面临深刻复杂变化，当今世界正经历百年未有之大变局，国际环境不稳定性不确定性明显增加，我国已转向高质量发展阶段，发展不平衡不充分问题仍然突出。外部环境上，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整，和平与发展仍然是时代主题，同时国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加，新冠肺炎疫情影响广泛深远，经济全球化遭遇逆流，世界进入动荡变革期，单边主义、保护主义、霸权主义对世界和平与发展构成威胁。内部环境上，我国已转向高质量发展阶段，经济长期向好，发展韧性强劲，同时我国发展不平衡不充分问题仍然突出，重点领域关键环节改革仍艰巨，创新能力不适应，农业基础还不稳固，城乡区域发展和收入分配差距较大，生态环保任重道远，民生保障存在短板，社会治理还有弱项。

根据《建议》提出的“十四五”时期经济社会发展指导思想，把握高质量发展和“双循环”新发展格局两大关键。《建议》提出，要以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，加快建设现代化经济体系，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现经济行稳致远、社会安定和谐，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。

锚定二〇三五年基本实现社会主义现代化的远景目标，综合考虑国内外发展趋势和我国发展条件，《建议》提出了“十四五”时期经济社会发展六大目标，对经济发展、改革开放、社会文明、生态文明、民生福祉和国家治理提出新要求。其中在经济发展方面，与“十三五”公报中的“经济保持中高速增长”不同，本次提出“在质量效益明显提升的基础上实现经济持续健康发展”，体现了对经济高质量发展的重视。国家领导在关于十四五规划《建议》说明中，表示到2035年实现经济总量或人均收入翻一番，是完全有可能的，年化后约为4.73%的年增长率。

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二、多措并举助构“双循环”新发展格局

（一）双循环之技术底气——创新与科技自立自强

创新在我国现代化建设全局中居于核心地位，科技自立自强是国家发展的战略支撑，在构建“双循环”新发展格局中，面对逆全球化、日益复杂的国际社会发展环境，牢牢掌握核心技术，是中华民族伟大复兴的底气。近年来，我国科技创新不断推进，根据国家统计局的中国创新指数，2019年中国创新指数为228.3，较2005年翻了一番，创新产出指数更是接近翻了两番。当然，我们必须看到当前我国的科技创新仍面临一些问题，第一，创新成效转化仍需加大力度，创新成效指数增长斜率低于环境、投入等指数，需推进技术转化，产研互补。第二，创新投入增速慢于创新产出增速，创新投入有待进一步加强，尤其是对于部分研发成本高、进入门槛高的技术领域，国家可以提供相关补贴扶持。第三，部分核心技术仍受限于其他国家，部分基础研究发展较慢，如具有极高技术壁垒的半导体芯片，由于主要发达国家的技术限制、研发投入大、研发周期长、研发人才队伍不完善等因素，仍与发达国家有一定差距。目前半导体项目在国自然科学基金经费投入中仅占2-3%，扶持力度尚待加强。未来，中国可以把握互联网、大数据、5G等领域的先发优势，继续发展人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等前沿领域，强化国家战略科技力量，提升企业技术创新能力，激发人才创新活力，完善科技创新体制机制。

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（二）双循环之产业体系——现代产业体系

《建议》提出，要加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级。坚持把发展经济着力点放在实体经济上，坚定不移建设制造强国、质量强国、网络强国、数字中国，推进产业基础高级化、产业链现代化，提高经济质量效益和核心竞争力。要提升产业链供应链现代化水平，发展战略性新兴产业，加快发展现代服务业，统筹推进基础设施建设，加快建设交通强国，推进能源革命，加快数字化发展。

1、战略性新兴产业

根据《建议》，战略性新兴产业包括新一代信息技术产业、高端装备制造产业、新材料产业、生物技术产业、新能源汽车产业、新能源产业、节能环保产业、航天航空、海洋装备等九大产业，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用。近年来，战略性新兴产业发展势头强劲，2019年12月，战略新兴产业工业增加值累计同比8.4%，高于工业增加值平均增速。面对国内外的机遇与挑战，未来应推动互联网、大数据、人工智能等同各产业深度融合，推动先进制造业集群发展；促进平台经济、共享经济健康发展；鼓励企业兼并重组，防止低水平重复建设。

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2、现代服务业

现代服务业包括基础服务、生产性服务、生活性服务以及公共服务，随着信息技术、知识经济、工业高度发展，现代服务业近年来发展迅猛，第三产业GDP占比不断提高，为促进高质量就业、提升居民生活质量提供良好助力。其中，基础服务包括通信服务和信息服务等，生产性服务包括金融、物流、批发、电子商务、农业支撑服务以及中介和咨询等专业服务等，生活服务包括教育、医疗保健、住宿、餐饮、文化娱乐、旅游、房地产、商品零售等，公共服务包括政府的公共管理服务、基础教育、公共卫生、医疗以及公益性信息服务等。随着经济贸易发展、工业高度发展、知识经济焕活、信息技术的发展，近年来，我国的第三产业占GDP的比重不断提高，2019年第三产业GDP占比达到53.9%，较2010年提高了9.7个百分点。未来要继续推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，推动各类市场主体参与服务供给，推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合，加快推进服务业数字化；推动生活性服务业向高品质和多样化升级，加强公益性、基础性服务业供给；推进服务业标准化、品牌化建设。

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3、基础设施建设:新基建、交通强国与能源革命

《建议》提出要在新基建、交通强国、能源革命等方面统筹推进基础设施建设。首先在新基建方面，要加快第五代移动通信、工业互联网、大数据中心等建设。新基建包括信息基建、融合基建和创新基建，主要包括5G基站建设、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网七大领域。当前，我国的5G技术专利数、5G基站数、5G基站建网模式世界领先，推动新基建发展有利于我国抓住第四次科技革命的先机。

其次，要加快建设交通强国，完善综合运输大通道、综合交通枢纽和物流网络，加快城市群和都市圈轨道交通网络化，提高农村和边境地区交通通达深度。2019年国务院印发《交通强国建设纲要》，指出要在到2035年基本建成交通强国，并提出相应的基础设施要求，包括建设现代化高质量综合立体交通网络、构建便捷顺畅的城市（群）交通网、形成广覆盖的农村交通基础设施网、构筑多层级一体化的综合交通枢纽体系四个方面，促进立体互联，推动城市科学规划和出行效率，促进农村资源倾斜和旅游、农业等产业发展，大力发展枢纽经济。

第三，《建议》提出要推进能源革命。2019年，我国的煤炭能源的消费量占比由2010年的69%降至58%，但仍占据主导地位，且高于世界平均。为了保障能源安全和促进节能环保，应完善能源产供储销体系，在油气方面，加强国内油气勘探开发，加快油气储备设施建设，加快全国干线油气管道建设；在新能源方面，建设智慧能源系统，优化电力生产和输送通道布局，提升新能源消纳和存储能力，提升向边远地区输配电能力。未来风电、光伏发电、新能源汽车等有望进一步发展。

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4、数字中国

《建议》提出要加快数字化发展，推动数字经济、数字治理、大数据开发、数据安全、数字化普及等方面发展。首先，要发展数字经济，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。其次，加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。如，在人工智能、生物识别、AI发展下，可以促进政务7×24小时在线办公。第三，在大数据开发方面，建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范，推动数据资源开发利用；扩大基础公共信息数据有序开放，建设国家数据统一共享开放平台。第四，保障国家数据安全，加强个人信息保护。第五，在数字化普及方面，提升全民数字技能，实现信息服务全覆盖。第六，积极参与数字领域国际规则和标准制定。

（三）双循环之战略基点——扩大内需

《建议》指出，要坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，对内需提出量与质的增长要求。外部环境的不确定性减弱了出口对于国内产出消纳及GDP增长的支撑作用，在畅通国内大循环、促进国内国际双循环的新发展格局下，需要进一步挖掘内需潜力，目前我国有14亿人口，人均国内生产总值已经突破1万美元，我国的储蓄率远远高于世界平均和发达国家水平，2019年我国国民储蓄率44.4%，超过世界平均17.7个百分点，消费、投资潜力有望进一步挖掘。另外，目前消费、投资结构有待进一步优化，服务业消费占比仍相对较低。因此，《建议》提出要全面促进消费，顺应消费升级，鼓励消费新模式新业态，促进线上线下消费融合发展，开拓城乡消费市场，发展服务消费等等；要拓展投资空间，优化投资结构，扩大基础设施、市政工程、战略性新兴产业等投资，推进新型基础设施、新型城镇化、交通水利等重大工程建设，支持有利于城乡区域协调发展的重大项目建设，发挥政府投资撬动作用，激发民间投资活力，形成市场主导的投资内生增长机制。

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（四）双循环之体制环境——市场经济体制改革

《建议》指出要全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制。首先，激发各类市场主体活力，深化国资国企改革，推进能源、铁路、电信、公用事业等行业竞争性环节市场化改革，优化民营经济发展环境，推动要素市场化配置改革。2020年6月，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》，国企改革加速进行。2020年4月，中央出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出除了资本、劳动外，土地、技术、数据等五个要素市场加快市场发展和资源配置，中国供给侧结构性改革的重点工作从产品服务市场走向要素市场。其次，完善宏观经济治理，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合，推动大数据等辅助治理、统计现代化改革。第三，建立现代财税金融体制。在财政方面，加强财政资源统筹，深化预算管理制度改革，推进财政支出标准化，明确中央和地方政府事权与支出责任，完善现代税收制度，健全政府债务管理制度。在金融体制方面，做好金融改革开放，健全市场化利率形成和传导机制，改革优化政策性金融，全面实行股票发行注册制，建立常态化退市机制，提高直接融资比重，推进金融双向开放，完善现代金融监管体系，积极稳妥防范化解金融风险。

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（五）双循环之重中之重——乡村振兴

《建议》坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路。农业农村具有庞大的人口基数，乡村振兴是奠定双循环基础、脱贫攻坚的重要战略，新冠疫情、国内外形势趋于复杂等因素把粮食安全等问题置于新的高度。首先，要提高农业质量效益和竞争力，保护粮食安全，建设智慧农业，推动农业供给侧结构性改革，发展县域经济，丰富乡村经济业态。其次，实施乡村建设行动，强化县城综合服务能力，保护传统村落和乡村风貌，改善农村基础设施和居住环境，推动乡村人才振兴。第三，深化农村改革，健全城乡融合发展机制，健全农业专业化社会化服务体系，健全城乡统一的建设用地市场，建立土地征收公共利益用地认定机制，发展新型农村集体经济，健全农村金融服务体系。第四，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，加强帮扶机制和保持财政投入，加强扶贫项目资金资产管理和监督，推动特色产业可持续发展，健全农村社会保障和救助制度，支持一批西北地区乡村振兴重点帮扶县，完善东西部协作帮扶机制等等。

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（六）双循环之空间布局——区域协调发展与新型城镇化

《建议》指出要健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。首先，构建国土空间开发保护新格局，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，促进城乡与生态的协调发展。其中，城市化地区高效集聚经济和人口、保护基本农田和生态空间，农产品主产区增强农业生产能力，生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上、人口逐步有序转移，最终形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。其次，推动区域协调发展，东北、中部、革命老区、民族地区、边疆地区加快建设，京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展四大城市群打造新增长极，推动雄安新区建设、海洋强国建设、区域统筹互助、转移支付制度完善。第三，推进以人为核心的新型城镇化，推进城市生态修复、统筹规划、文化保护、城市治理发展，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，有效增加保障性住房供给，发挥中心城市和城市群带动作用，推进成渝地区双城经济圈建设。

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（七）双循环之质量发展——绿色发展

《建议》指出，要推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。首先，加快推动绿色低碳发展。根据《中国应对气候变化的政策与行动2019年度报告》，2018 年中国单位国内生产总值（GDP）二氧化碳排放（以下简称碳强度）下降 4.0%，比 2005 年累计下降45.8%，相当于减排 52.6 亿吨二氧化碳，非化石能源占能源消费总量比重达到 14.3%，基本扭转了二氧化碳排放快速增长的局面。但中国和发达经济体的GDP每单位美元碳排放量仍有一定差距，2019年中国GDP每单位美元碳排放量为685克，远高于美国的232克/美元、英国137克/美元、日本221克/美元。未来要强化国土空间规划和用途管控，，发展绿色金融，支持绿色技术创新，推动能源清洁低碳安全高效利用，发展节能环保、清洁生产、清洁能源等绿色产业，发展绿色建筑，开展绿色生活，降低碳排放强度。第二，持续改善环境质量，深入打好污染防治攻坚战，强化多污染物协同控制和区域协同治理，全面实行排污许可制，推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易。第三，提升生态系统质量和稳定性，构建自然保护地体系，实施生物多样性保护重大工程，开展大规模国土绿化行动，健全耕地休耕轮作制度，完善自然保护地、生态保护红线监管制度等等。第四，全面提高资源利用效率，健全自然资源资产产权制度和法律法规，实施国家节水行动，完善资源价格形成机制，推行垃圾分类减量、构建废旧物资循环利用体系等。

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（八）双循环之国际循环——对外开放与一带一路

国际国内双循环需要实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放。首先，建设更高水平开放型经济新体制，推动贸易和投资自由化便利化，有序扩大服务业对外开放，依法保护外资企业合法权益，定维护中国企业海外合法权益，实现高质量引进来和高水平走出去，完善自由贸易试验区布局，稳慎推进人民币国际化。其次，推动共建“一带一路”高质量发展。根据中国一带一路网，“一带一路”贸易额指数、货运量指数不断攀升，贸易货运不断扩张，未来要继续加强一带一路的绿色、基建、投融资、公共卫生、数字经济、科技教育等合作。第三，积极参与全球经济治理体系改革，维护多边贸易体制，推动新兴领域经济治理规则制定，构建面向全球的高标准自由贸易区网络。

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（九）双循环之安全保障——平安中国与国防军队现代化

面对日益严峻的国际国内环境，国家安全和强军推到了新的高度。统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国，加快国防和军队现代化，实现富国和强军相统一，是双循环新发展格局的有力保障。在构建平安中国方面，坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，加强国家安全体系和能力建设、确保国家经济安全、保障人民生命安全、维护社会稳定和安全。在国防军队建设方面，为了确保二〇二七年实现建军百年奋斗目标，坚持政治建军、改革强军、科技强军、人才强军、依法治军，加快机械化信息化智能化融合发展，全面加强练兵备战，提高国防和军队现代化质量效益，促进国防实力和经济实力同步提升。

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三、风险提示

政策推进不及预期风险，经济大幅波动风险。

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责任编辑：陈志杰