中央党校政法教研部副教授张效羽：警惕平台监管的反作用

原标题：张效羽：警惕平台监管的反作用

文丨张效羽（中央党校（国家行政学院）政法教研部副教授）

社会科学研究重点要分析一种公共政策不为人知的后果，它的后果往往事先有的人没有预测到的，所以，在反垄断问题上，应该特别警惕数字经济监管措施的反作用。

反作用这个词可能不是非常严谨，但我想说的是，往往是一些反垄断的政策在助长垄断、一些压制巨头的监管措施可能会帮助巨头做大。我们很朴素的出发点是不希望巨头无序扩张，但是我们的一些政策可能恰恰是有助于巨头。有人问是不是巨头时代过去了，我认为也不能这么讲。历史上经常出现的情况是，政府不管的时候巨头很舒服，政府管起来的时候发现巨头更舒服了。

举个例子，以前股市有一个现象，就是当哪个地方发生煤炭安全生产事故了，A股上市煤炭企业股票会先跌一下，然后大涨，涨幅会超过跌幅。为什么呢？是因为煤炭安全事故发生之后，有关部门就会加强对煤炭行业的安全监管，结果往往是要关停一批不符合安全标准的小煤矿。而在A股上市的煤炭企业都是煤炭行业的头部企业、大煤矿，一批小煤矿被关停了，有利于提升煤炭价格、有利于大煤矿。毕竟大煤矿、煤炭上市企业相对而言实力雄厚，一般有条件安装各类安全生产设备，这些大煤矿一般是安全生产整顿的受益者。其他行业也是这样，要加强对化工产业环保整顿，化工类龙头企业往往股价上升；要加强对造纸行业的环保整顿，造纸行业龙头企业股价上升。可见，加强监管往往造成的结果是有利于大企业。

加强监管，包括强化反垄断监管，有利于大企业，其背后的逻辑是任何监管，其实都是提升了行业的交易成本和合规成本、减少了行业供给。而大企业实力雄厚，能够忍受更高的交易成本和合规成本，在行业供给减少、价格上升的时候，还能扩张产能，获取更多利润。相反，中小企业本来就很脆弱，一旦合规成本上来了，可能直接经营不下去了。

反垄断监管中，有一个重要内容是给企业并购增加诸多反垄断审查环节，这实际上是增加企业并购的成本。对大企业而言，可能该合并的都合并了，无所谓了。对正在上升期的中小企业或新进企业而言，合并恰恰是低成本扩张之路。针对企业并购较为严格的反垄断措施，可能会增加新进企业的并购成本，反而有利于维护已经完成并购的大企业的优势地位，这就是反垄断措施的反作用。

反垄断监管措施中还有一个重要内容，就是禁止低价倾销。拼多多大量的百亿补贴，就有低价倾销的嫌疑。如果现在明确一个底线，把任何所谓的低于成本价补贴全部禁止的话，最终还是有利于头部企业，而不是小企业或者是二线头部、三线头部正是要砸钱扩张的企业。不是只有排名第一的企业才会去搞低价倾销，排名第二、第三甚至后面的企业要实现“弯道超车”，更热衷低价倾销。比如当年360杀毒软件对瑞星的反杀，就是靠免费杀毒策略。我们现在禁止了这个，那当年360宣布杀毒软件免费使用的时候，难道是违法的？这个问题很值得再深入探讨。

另外抑制平台快速扩张的政策，实际上也不利于打破传统行业已经存在的垄断，最近有新闻提到，有个蔬菜批发物流企业要求禁止给社区团购供货，原因是社区团购的价格低于他卖给一般商户的出厂价。这其实是比较典型的纵向垄断协议。这个蔬菜批发物流企业凭什么有权限制下游进货商给美团优选的供货价格？他卖给那些商户大葱是一块钱一斤，他发现美团优选不知道从哪进的货，竟然卖八毛一斤，这些大型蔬菜批发企业就警告下游商户说不能够以低于一斤一块钱的价格卖给美团优选，否则你就不允许到我这里来进货，这不就是价格联盟么？为了防止互联网平台低价倾销，搞起了纵向价格联盟。

为什么针对具有市场支配地位的企业有时候会误伤小企业、增强大企业优势、妨碍新进企业发展呢？核心的问题就是加强监管提高了交易成本、合规成本，并没有消灭需求，交易成本和合规成本提高了，这样的情况下谁更可能去承担比较高的交易成本和合规成本？谁有能力雇佣大量的律师和法务人员？我认为还是一些头部企业。当交易成本和合规成本大幅提升之后，中小企业融资也比较困难，因为当投资人发现你的交易成本和合规成本因为强监管大幅提升之后，投资人就不会向这个领域投资了，中小企业的融资成本会增加，这样的中小企业进入这个市场的难度会增加，有利于已经存在的大企业。

所以看网约车市场局势的形成就发现，很多人说滴滴垄断，有人说交通部打压网约车，其实我觉得他们是互相成就各自的霸业，大家都说网约车很挣钱，但如果挣钱的话这样的买卖怎么能被一家企业独占？其他几大互联网巨头怎么不投资网约车呢？交通部天天说要防止它垄断，问题是由于交通部采用的对网约车高门槛、户籍限制、车辆排量限制的政策，极大地提升了网约车市场的交易成本和合规成本，把其他投资人吓跑了。导致其他资本不敢进，进了之后也上不了市。结果现在只有已经在网约车领域独大的滴滴还在这里，他们也没办法，既然来了就只能在这个领域深耕了。美团好像也曾经想进来，结果被交通部门吓跑了。

第二，遏制不正当的措施可能促进不正当竞争，遏制不正当竞争往往会采取数量管制、价格管制、质量管制、提高门槛，大家在你这个下来以后加紧完成市场的抢占，共享单车就是这个问题，各个企业拼命增加数量，一下子限定指标之后，已经投放的不会消灭，这个指标变成有市场价值的配额了，你可以卖给别人。当市场上企业对政策没有预期，或者预期政府或采取数量限制这种反市场的措施时，就会加紧“抢跑”，甚至采用不正当竞争的方式抢夺市场，不管后果。这实际上就是遏制不正当竞争的措施，反而倒逼企业去不正当竞争。

第三，保护消费者的企业可能不利于保护消费者。比如美团曾考虑进入网约市场，但是交通部一直说保护消费者，禁止价格战，禁止野蛮发展，结果导致美团不敢进来了。

我认为对于保护消费者最理想的格局是少数头部企业激烈竞争，中小企业可以随时进入竞争。企业小、多而分散往往不利于消费者保护，几个头部企业树立标准，中小企业随时进入市场，这个格局是消费者保护最理想的模式，这种情况下关键是要打破行政垄断，塑造良好的营商环境，打造既有竞争又有规模的企业的市场生态，这是最有利的方法。

如何减少监管措施反作用？我认为关键就是搞法治，“法治是最好的营商环境”，这是非常有道理的。监管无所谓强弱，监管只有法治监管和违反法治的监管，关键是依法监管。所以我认为监管之前要有法律法规依据，监管之中要符合法治原则，监管之后要进行法治评估，关键要降成本、稳预期、促投资、提效果，这样的话才能实现消费者福利改善、产业持续发展。

（本文基于作者在2020年12月26日由上海金融与法律研究院主办的“平台治理的新时代”研讨会上的发言整理。文字经作者确认。文章仅代表作者观点。）

责任编辑：王翔