刘峰：关于进一步完善《商业银行法》修订内容的建议
原标题：两会|刘峰 ：关于进一步完善《商业银行法》修订内容的建议
《商业银行法》是我国银行业最重要的一部基础性法律规范。十三届全国人大常委会已将《商业银行法》修改纳入立法规划，《商业银行法》的适时修改，对于强化金融法治顶层设计、保障商业银行稳健经营、构建金融有效支持实体经济机制建设等均有重要意义。2020年10月，人民银行面向社会公布《商业银行法（修改建议稿）》，全面修订了原《商业银行法》。为保障商业银行法律体系完整与结构完备，并与其他金融领域法律协调统一，应借助本次《商业银行法》修订的契机，进一步完善有关银行业协会法律地位、职能作用等规定。
一是正确认识行业协会的职能作用。银行业协会作为银行业自律性组织，是我国社会主义金融体系的重要组成部分，是金融现代化建设的重要力量。党中央、国务院历来高度重视行业协会等社会组织工作。
自2000年中国银行业协会成立至今，全国范围内依法设立了250多家银行业协会（工会）（以下简称“银行业协会”）。各银行业协会积极履行《章程》所确定“自律、维权、协调、服务”职能。银行业协会切实承担着金融监管部门赋予的债委会、联合授信、失信惩戒等多项职能，是金融监管政策实施不可或缺的参与者。银行业协会在政策引导和舆情疏导等方面具有天然优势，是维护银行业稳定不可替代的传导者。特别是在防范化解金融风险工作中，如应对“美国长臂管辖”“余额宝”“原油宝”等突发金融风险事件等特定工作，行业协会在舆情引导、沟通协调和对外发声，凸显市场导向、保护了国家利益。银行业协会还是商业银行自律规则的制定者与实施者，是履行社会责任的践行者。仅中国银行业协会就制定了50余项行规行约等规范性文件，成为银行业行政监管政策的有效补充，构筑了银行业各业务条线的自律制度保障体系。银行业协会以制定和培育的“行业习惯”已成为政府管理、司法裁判与确立行业发展的价值取向的重要参考依据。银行业协会熟悉行业特点，是国家金融领域的法律、法规及相关政策的参与者和实施者。通过广泛参与立法和政策制定工作，有助于提高立法工作和政策制定的针对性、时效性和可操作性，也有利于提高落地实施的效果，有效减少法律纠纷、行政处罚等方面的运行成本。银行业协会承担全国银行业专业人员职业资格证书考试和后续教育职能，是银行业人才培养与成长的摇篮。
另外，银行业协会还是国家国际金融交往合作中的重要平台，同时也是国家利益和行业利益的代言人。银行业协会已然成为具有社会有影响力和公信力的政策建议者、信息传播者、市场协调者、会员服务者和专项工作组织者。可以说，银行业协会在国家金融依法治理、服务实体经济和防范化解金融风险工作中发挥着无法替代的作用。
二是以法律形式规范行业协会有着良好的实践。我国尚未制定出台调整行业协会的专门立法，有关行业协会的法律规定散于多部法律之中。2021年1月1日施行的《民法典》界定了行业协会社团法人、非营利法人的民事主体地位。国务院《社会团体登记管理条例》（国务院令〔1998〕第250号）《行业协会商会综合监管办法》（发改经体〔2016〕2657号）等行政法规和规范性文件从社会团体的“自治”属性的角度做出规定，包括社会团体的治理机制、资产财务、服务业务、纳税收费、信用信息、党建执纪等方面。目前，已有上海、广东等多个省市出台了行业协会商会地方法规，但从国家层面尚未制定相关单行法。
在前述背景下，国家在重点领域的单行立法中对其行业协会的规定聚焦于行政监管权在行业协会与政府之间的权力分配，具体体现为由法律赋予行业协会有关“自律管理”职能。我国《证券法》《证券投资基金法》《保险法》等均专设单章对相关行业协会的地位、作用和职能进行了明确，从法律层面保障行业协会依法履职并接受监督管理。除金融领域立法外，我国《律师法》在第五章专章明确了全国及地方律师协会的自律管理的有关职能。《注册会计师法》在第五章专章明确了注册会计师协会对注册会计师的任职资格管理等职能。《拍卖法》明确了拍卖行业协会的自律管理职能，依法对拍卖企业和拍卖师进行监督。《体育法》对全国性的单项体育协会对本项目的运动员实行注册管理等职能。
商业银行是金融和经济稳定的“压舱石”。银行业金融机构总资产已达311万亿元， 其中商业银行总资产占银行业金融机构总资产的82.89%。商业银行资产规模位居金融业之首，商业银行是贯彻落实国家“金融服务实体经济”的主力军和主体力量。通过《商业银行法》的修订，明确银行业协会法律地位，符合坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障的治国方略。
三是银行业协会法律地位不明确。根据我国《民法典》的有关规定，银行业协会作为社会团体属于非营利法人，应当依法接受业务主管单位和国家民政部的双重管理，依法办理登记。但我国现行法律并没有关于银行业协会法律地位、职能等方面做出具体规定。《银行业监督管理法》第三十一条仅规定，“国务院银行业监督管理机构对银行业自律组织的活动进行指导和监督”。原银监会制定的《银行业协会工作指引》（银监发〔2005〕6号）等监管规制中有所体现，即银监会依法履行对银行业协会的指导管理职责。自银保监会成立以来，从党的领导、业务管理、干部管理、纪检监察等方面逐步加强了对银行业协会的管理，银行业协会是银保监会的会管服务类机构。
在此背景下，银行业协会履职的法理学基础实质为规范性文件授权、会员单位入会建立的“契约关系”和民法理论的诚信原则，缺少更高层次的上位法律依据或法定授权。因此，银行业在实践中存在着监管补充作用不明确、行业自律管理不充分、不利于自律惩戒措施实施等现实困境，亟待立法支持。
从法律层面明确银行业协会的法律地位既是对当前银行业协会履职的客观事实给予必要的尊重与肯定，也是支持行业自律管理、提高监管效率、完善银行业治理体系和提升国际交往中的协会地位的必要之举。将银行业协会等同于其他金融行业协会依法纳入监督管理，更是指导和规范全国各级银行业协会依法履职、贯彻落实依法治国理念的应有之义。
值得注意的是，按照银行业协会与政府关系的紧密程度，理论界通常按照银行业协会的法律地位分为三种模式，即以美国、澳大利亚等为代表的松散型银行业协会、以日本和德国等为代表的紧密型银行业协会以及以瑞士、中国香港为代表的半紧密型银行业协会。我们需要借鉴国际上发达国家在立法上的成熟经验，对行业协会采取统一立法。明确政府对银行业协会实施有效监管，并把银行业协会纳入金融监管体系。
建议
近日，中共中央印发《法治中国建设规划（2020-2025年）》中明确要“加强立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用”。金融行业协会重要地位与价值已经引起国家层面的重视与社会层面的广泛共识，把握好本次《商业银行法》修改的良机，谋划好我国银行业自律管理的顶层法律设计，意义重大。现依据《中华人民共和国民法典》等法律规定，就《商业银行法》修订提出如下建议：
一是明确银行业协会的法律地位和性质。参照我国《证券法》《证券投资基金法》《保险法》乃至《律师法》等对其行业协会的规定，明确银行业协会实施自律性管理的法律定位。可以《商业银行法》总则中明确规定“银行业协会是银行业的自律性组织，是社会团体法人”。“商业银行应当加入银行业协会，国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构可以加入银行业协会”。同时还应增加对于银行业协会独立性、自律性、公益性等性质的规定。
二是明确银行业协会的法定职能。修订《商业银行法》应当明确银行业协会在维护会员单位共同利益、开展自律管理、发挥中介作用和集约会员资源等方面的职能，保障其作为银行业法定自律组织依法履职。
修订《商业银行法》应当明确银行业协会有权制定自律规范、行规行约等开展自律管理。包括但不限于制定从业人员职业操守以及自律、维权、协调、服务规范，赋予银行业协会对于违反协会章程、自律公约、管理制度等的会员，依法依约实施自律管理权力，督促会员依法合规经营。明确在涉商业银行利益的相关法律法规、司法解释、监管规制等制定过程中，有关司法、立法以及政府部门应当听取银行业协会的意见。明确银行业协会有权代表会员单位提起公益诉讼，依法维护行业权益。同时，结合金融监管部门开展“放管服”新政，还应进一步明确银行业协会在银行从业人员包括董事、监事、高级管理人员职业能力测试、继续教育等方面的服务职能，推进银行业诚信制度和信用体系建设。
修订《商业银行法》应当依法赋予行业协会组织制定行业标准、业务规范权利，推动实施并监督会员执行，提高行业服务水平。允许行业协会依据职能开展机构评级、产品备案、产品评级和认证制度等公益性服务职能，建立和完善行业内部争议调解处理机制，保护金融消费合法权益，维护正常金融秩序。倡导银行业协会建立会员之间、会员与协会之间、行业协会之间的信息沟通、协调、共享机制，推动和其他国家及地区的相关资质互认工作，争取国际话语权和规则制定权。
三是强化银行业协会的治理机制。《商业银行法》修订应当有利于完善银行业协会运行与内部的组织治理，通过法律规范其作为社会团体的自治组织属性。从法律层面尊重行业协会的独立性，保障行业主管机构对银行业协会根据法律和协会《章程》开展有关监督、检查与指导等工作，支持银行业协会以其独立地位充分开展行业自律活动。《商业银行法》修订，应增加关于银行业协会权力机构、章程和理事会等有关内容。
四是增加银行业不良资产处置等法律规定。借助《商业银行法》的修订，还应增加有关银行不良资产处置、国际司法协助等方面的内容。近些年来，银行业金融机构为防范化解金融风险，综合运用呆账核销、诉讼清收、不良贷款重组、破产债权处置、批量转让、以物抵债、贷款减免等多种手段处置不良贷款，取得较好的成效。因疫情导致的金融风险具有滞后性，银行的资产质量压力仍存，有必要增强风险意识，前瞻应对不良资产的反弹。考虑到现行的政策也已不能完全适应当前的不良资产处置工作，因此有必要在业务经营规则专章中增加对不良资产处置的原则性规定，并研究制定《银行业不良资产处置条例》等工作。
另外，鉴于近些年来国际上涉及银行司法协助等出现的问题，《商业银行法》修订中，还应增加对外提供客户信息的限制条款或阻断条款及其罚则等。
责任编辑：范迪
