拜登基建有望在年内通过吗?

原标题：拜登基建有望在年内通过吗？

本文来自 王涵论宏观，作者为兴业证券宏观首席分析师王涵。

内容摘要

2021年3月4日，拜登会见了众议院运输和基础设施委员会的八名成员，这是2月11日与参议员就基础设施举行会议的后续行动。1.9万亿财政刺激法案成功推出后，基建可能将成为拜登的下一个政策重点。拜登的一揽子基建计划包括哪些内容？立法需要什么流程？在民主党已经使用“调和程序”推进1.9万亿刺激立法的背景下，基建还能在年内立法吗？我们将在本文中一一解读。

基建主要内容：2万亿——传统设施修复+清洁能源产业升级。从拜登政府初步提出的基建计划来看，方案主要涵盖了传统老旧的基础设施修复，汽车、电力、建筑等行业的清洁能源升级，一揽子基建计划预算约为2万亿美元。

立法国会流程：参众两院均需简单多数即可通过。一般来说，美国的大多数法案在美国国会只需要遵守“简单多数”通过的原则，即只要一半以上的国会议员同意就可通过。

立法主要障碍：或需通过调和程序绕开参议院议事阻碍。需要注意的是，少数党参议员可以通过“议事阻碍”（filibuster）无限延长发言时间来阻止投票的进行，而只有达到60票才可以终止辩论。“调和程序”（reconciliation）能够有效绕开议事阻碍，只需要简单多数同意即可通过法案。近期通过的1.9万亿财政刺激就是使用“调和程序”，在共和党议员零票支持的背景下顺利立法。

基建推进展望：理想情景下调和程序最早能在10月1日再次启用。历史经验来看，美国每个财年最多能使用一次调和程序，考虑到1.9万亿刺激法案是在2021年财年预算决议中启用“调和程序”，基建立法想再次启用“调和程序”，最早需要等到美国2022财年（2021年10月1日）。

拜登缘何急迫：2022年国会换届后能否维持“Blue Sweep”存在变数。考虑到2022年美国国会将迎来再次的中期选举（详参《关于美国中期选举你需要知道的一切》），民主党能否维持当前两院多数党席位，仍然存在变数。从这个角度而言，拜登有极强的动力在此之前尽快推进重大立法，从这个角度可以理解拜登如此紧迫地推进基建方案。

风险提示：美国疫情不确定性，政策变化超预期。

正文

Q1：拜登基建内容包括什么？

A1：传统基础设施修复+清洁能源产业升级，一揽子预算约2万亿美元。

1.9万亿财政刺激计划通过后，拜登政府下一步的政策重心可能会转移到基建。根据美国土木工程师协会（ASCE）对美国基础设施状况的最新评级，美国2021年基础设施状况为“C-”，17个分类类别中，有11个类别属于“D”级。因此，美国基础设施老化的问题亟待解决，基建可能是拜登政府的下一个重要议题。

从拜登政府初步提出的基建计划来看，方案主要涵盖了基础设施修复，汽车、电力、建筑等行业的清洁能源升级，一揽子基建计划预算约为2万亿。

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A2：大概率需要通过调和程序以绕开议事阻碍。

根据美国宪法规定，除了弹劾、除名国会成员、修改宪法、推翻总统否决权等情况，美国的大多数法案在美国国会只需要遵守“简单多数”通过的原则，即只要一半以上的国会议员同意就可通过。

然而由于参议院对讨论的时间没有限制，议员可以通过无限延长发言时间来阻止投票的进行，而只有达到五分之三同意（60票）才可以终止辩论，这种制度被称为“议事阻碍”（filibuster）。近些年来，议事阻碍被使用在国会的次数越来越多，上一届国会（116届）使用议事阻碍的次数达到了300多次。

“调和程序”（reconciliation）能够有效绕开议事阻碍，将参议院的辩论时间限制在20小时之内，且只需要简单多数同意即可通过法案。从流程上来看，调和程序的流程并不复杂，因此使用调和程序通过基建计划可能为拜登政府的最优解。

从刚刚通过的1.9万亿财政刺激投票结果来看，“调和程序”也发挥了重要作用。参议院投票中，民主党全员通过，但共和党全员反对。财政刺激的议案依靠“调和程序”规定的简单多数通过原则，得以顺利立法。

然而，调和程序使用的前提是议案遵守“伯德规则”。在参议院对包含调和程序的议案讨论过程中，任何议员都有权提出该议案违反“伯德规则”，提出程序性反对。之后由议事官对该提议进行裁定，该裁定也可由60名以上的参议员投票进行否决。“伯德规则”规定调和程序议案不得包括以下情景：

调和程序的预算提案不改变支出或收入

支出或收入的改变与“调和指令”中不符

在委员会管辖范围外提交调和决议

支出或收入变化仅仅是该经费的非预算组成部分所附带的

预算决议中赤字增加到超出调和程序的规定（通常为十年）

预算决议中涉及修改社会保障

除了程序上的限制外，调和程序并未有在基建计划上使用的先例。“调和程序”的使用要求是Mandatory Spending（即必要支出），这主要包含社保、医保、医疗救助、收入支持等，基建支出并未有明确包含在内。历史上也并未有使用“调和程序”通过基建法案的先例。

A3：2021年10月1日之后可以再用。

原则上来说，国会每个财年最多使用三次调和法案，涉及的主题分别为收入、支出和联邦债务限额，每一个主题分别只能使用一次。但是由于通常来说议案会涉及不止一个主题，所以历史经验来看每个财年调和程序最多使用了一次。

然而，美国财经年度的划分并不是从1月1日开始，而是10月1日，所以2021年10月1日为2022财年的开始。因此，2021年3月通过的1.9万亿财政刺激并不会占用2022财年的调和程序额度。原则上来说，2021年10月1日之后，调和程序还可以再次使用。

历史上来看，2017年也成功使用了两次调和程序。2017年初，特朗普政府试图通过调和程序来通过废除奥巴马医改的法案；2017年12月，特朗普政府再次使用调和程序并成功推出了《减税和就业法》。

考虑到拜登政府目前“blue sweep”的局面，想要在2022年国会换届选举之前实现政治诉求的最大化，拜登政府大概率会尽早对基建计划进行提案。因此，如果试图通过调和程序来推进基建计划，拜登政府可能会在最早今年10月将基建计划提交国会。

风险提示：美国疫情不确定性，政策变化超预期。

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责任编辑：刘玄逸