南财快评：从财政部立法工作安排看2021年税收立法

原标题：南财快评：从财政部立法工作安排看2021年税收立法

3月26日，财政部在该部网站公布了该部今年的立法工作安排，其中提到“力争年内完成政府采购法（修订）、会计法（修订）、国有资产评估管理办法（修订）、国有金融资本管理条例的起草工作，及时上报国务院”。由于上述安排中没有提到税收立法项目，所以可能有些人会认为今年的税收立法工作不会继续推进。这种看法可能是一种误解，稍作具体分析大家就会一目了然。

一、印花税法有望今年出台

印花税立法是列入第十三届全国人民代表大会常务委员会立法规划的项目，准备工作已经进行了3年多，并且步伐逐渐加快：

2017年底，财政部会同国家税务总局等部门成立了专门的立法工作小组，开始启动《中华人民共和国印花税法》的起草工作。

2018年11月，财政部、国家税务总局公布了《中华人民共和国印花税法（征求意见稿）》，向社会各界人士征求意见。

2019年5月，上述两个部门将《中华人民共和国印花税法（草案）》送审稿上报国务院。

2021年1月4日，国务院常务会议通过了上述税法（草案）送审稿，随后将上述税法草案提请全国人大常委会会议审议。

2月27日，十三届全国人大常委会第二十六次会议审议了国务院提出的关于提请审议上述税法草案的议案。受国务院委托，财政部部长刘昆就上述议案作了说明，总体思路是“税制平移”，保持现行税制框架和税负水平基本不变，将现行的《中华人民共和国印花税暂行条例》和证券交易印花税的有关规定上升为法律。从相关报道看，上述税法草案在此次常委会审议过程中未见较大的不同意见。

2月28日，全国人大常委会委员长栗战书在上述会议闭幕时提出：本次会议初次审议了印花税法草案，要认真研究常委会组成人员的审议意见和各方面的意见建议，把草案进一步修改好。同日，中国人大网公布了上述税法草案，向社会各界人士征求意见。

3月8日，栗战书委员长在第十三届全国人民代表大会第四次会议上所作的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》中谈及2021年的立法工作时，提出了制定印花税法的要求。

根据上述情况分析，《中华人民共和国印花税法》应该会在今年4月以后召开的全国人大常委会会议上顺利通过。虽然多年来我国的税制改革中对于印花税的废存也有不同看法，但是近期来看应该可以暂时搁置争议，依法继续征收。

二、增值税法、消费税法、土地增值税法和关税法送审稿正待国务院审议

增值税、消费税和关税立法都是列入十三届全国人大常委会立法规划的项目，准备工作也已经进行多年。《中华人民共和国增值税法》《中华人民共和国消费税法》《中华人民共和国土地增值税法》的征求意见稿曾经于2019年由财政部、国家税务总局联合公布，向社会各界人士征求意见。根据今年3月26日财政部在该部网站关于该部2020年立法工作情况的介绍，《中华人民共和国增值税法（草案）》《中华人民共和国消费税法（草案）》《中华人民共和国关税法（草案）》《中华人民共和国土地增值税法（草案）》送审稿都已经上报国务院审议。由于全国人大常委会和国务院的2021年度立法工作计划都尚未公布，上述税收立法工作能否列入计划和执行，还有待于确认和观察。

就上述税法草案的内容而言，从各方面的意见和以往的一些做法看，如果税制基本不动，只是把现行的相关税收行政法规“平移”为税收法律，应该比较容易。但是，如果考虑到完善税制的要求，则有很多问题需要深入考虑。

第一，营业税改征增值税试点已经全面推行将近5年，应当尽快完善增值税的征税范围、计税依据、税率和减免税等方面的规定，如进一步研究某些征税项目、征税方法的处理，继续适当简并税率档次和降低税率水平，清理和规范减免税措施等。

第二，完善消费税的主要措施，似乎各方面在原则上已经没有很大的分歧，包括调整征税范围、税率和征税环节等内容。但是，如何具体操作，并与相关税种适当协调，似乎各方面的看法还有不少较大的差异，需要进一步研究和论证。

第三，与增值税、消费税等税种的改革相比，近年来关税制度相对稳定。所以，制定关税法的难度可能不会太大。但是，现行《中华人民共和国关税条例》是根据《中华人民共和国海关法》制定的，所以，制定关税法时必须考虑该法与海关法的关系，可能需要先行修改海关法的相关内容，特别是该法的第五章《关税》。

第四，土地增值税具有所得税的性质，与现行的企业所得税和个人所得税交叉，似有重复征税之嫌，其他国家也很罕见，是否需要保留或者改革，多年来一直存在明显的不同意见，十三届全国人大常委会立法规划和今年3月11日十三届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划和2035年远景目标纲要）未有提及。因此，这个税种的处理似乎可以进一步研究和论证。

三、房地产税立法依然任重道远

关注房地产税立法的人们可能会继续追问：财政部今年的立法工作安排中为什么没有起草房地产税法，这是否意味着此项立法工作已经暂停？答案应该比较简单，因为有关方面多年前已经介绍，房地产税法由全国人大常委会预算工作委员会和财政部牵头组织起草。所以，起草房地产税法应当由全国人大常委会预工委主导，并列入该委的工作安排，而不是列入财政部的工作安排。

房地产税是目前很多国家包括我国地方税制度中的一个重要税种，房地产税立法无疑是我国税收立法的一项重要内容，不仅先后列入了十二届、十三届全国人大常委会立法规划，而且先后多次列入全国人大常委会年度立法工作计划，但是迄今未能完成，难度可想而知。

由于有关方面尚未披露房地产税法起草工作的进展情况，此项税收立法能否纳入今年的立法计划暂时也很难估计。“十四五”规划和2035年远景目标纲要中的提法是“推进房地产税立法”，也体现了积极而谨慎的态度。待全国人大常委会和国务院的2021年度立法工作计划以后，我们或许可以得到进一步的相关信息。

目前我国房地产税立法的主要难点，可能在于多年来各界人士对于房地产税的基本认识不尽相同，甚至有些时候某些方面差异很大，争议很多。因此，可能需要先应正本清源，把相关基本问题搞清楚。在大多数人有了基本共识的前提下，房地产税法的制定和实施应该不是一个很大的难题。

至于我国现行的房产税和城镇土地使用税，虽然没有见到有关方面披露相关改革和立法工作的进展情况，但是根据十三届全国人大常委会立法规划、“十四五”规划和2035年远景目标纲要中确定的房地产税立法任务，大体上可以判断，上述两种税收在房地产税改革和立法中应该会合并为一个新的税种，即房地产税。

（作者为中国法学会财税法学研究会副会长、国税总局税收科研所原所长）

（作者：刘佐 编辑：李靖云）

责任编辑：王翔