赛迪智库：新兴产业监管亟需“监管沙盒”，设置资质门槛

原标题：赛迪智库｜新兴产业监管亟需“监管沙盒”，设置资质门槛

在新兴技术与产业融合加快、商业模式更新频繁的背景下，提升监管能力防范不正当竞争甚至侵犯社会公众利益等商业行为的发生，已经刻不容缓。尤其是在新兴产业领域，如何在坚持法治化前提下，正确处理好政府与市场的关系，在鼓励创新和弘扬企业家精神的同时加强监管防范风险，已成为产业主管部门“十四五”时期的一项重要课题。

一、新兴产业监管不到位可能产生多项不利后果

领跑者更易获取垄断优势，进而滥用市场支配地位。

产业发展初期，新兴产业的发展前景存在较大的不确定性，多数市场主体通常持观望态度。等到发展前景逐渐明朗，得益于产业技术上的领先或商业模式的成熟，领跑者极易获取垄断性市场份额，并存在滥用市场支配地位的可能。电子商务、搜索引擎等作为曾经的互联网新兴产业，都有过滥用市场支配地位或不正当竞争的行为，比如淘宝逼迫商户做“二选一”选择、百度医疗竞价排名等。

一哄而上、无序发展，造成产能过剩和资本浪费。

新兴产业前景良好、社会关注度较高，比较容易获得资本青睐。在缺乏政府监管与引导的情况下，热钱的快速涌入很容易造成产能过剩困局。比如，2013年前后，各地光伏产业集中建设、重复布局，使得中国光伏产业产能超过了当时全球其他国家总装机量之和，也造成了资本浪费。

产生伦理道德争议，侵犯社会公众利益。

新兴产业以新技术为核心驱动力，也有部分是依托于新的商业模式。在特定情况下，新兴产业会产生伦理、安全或负外部性等问题。比如，基因编辑婴儿事件带来的伦理争议，自动驾驶引发的安全担忧，移动支付导致的隐私泄露等，这些新兴产业发展衍生的痛点和难点，对更好地保护公共利益构成了挑战。

二、发达国家在新兴产业监管方面的经验

刚性约束防范伦理问题——美国为监管干细胞产业制定严格的监管法律。

干细胞产业具有广阔的医用前景，但存在“是否对生命的保存形式进行了破坏”的伦理争议。美国干细胞产业发展与监管都走在了世界前列，其做法是：一方面，运用既有的《美国食品、药品和化妆品法案》、《公共卫生服务法案》等进行原则性规制；另一方面，美国食品药品监督管理局、美国人类研究保护办公室、美国卫生和人类服务部、美国环境保护署、美国国家科学院及美国国立卫生研究院，均是其法律意义上的监管主体，分别发布了相应的法律法规或监管原则。

划定“市场机制”在新兴产业发展过程中的作用边界——欧盟为监管数据产业出台《通用数据保护条例》。

监管新兴产业必须明确政府与市场的边界。2018年，欧盟出台了《通用数据保护条例》，被视为对数据产业的最严厉监管，为欧盟乃至全球数字产业监管确立了标准。但《通用数据保护条例》并非保护一切进入处理程序的数据，而是专门针对个人数据进行保护。通过对数据进行区分，《通用数据保护条例》实际上划定了可以商业化的数据范围，从而使得政府监管既不干涉新兴产业的正常发育，又能使监管更加聚焦。

让“应用指南”为发展与监管搭建桥梁——美国为监管人工智能产业发布“应用指南”。

人工智能产业会引发侵犯隐私、深度伪造、算法歧视等负面影响。2020年1月，美国政府发布了《人工智能应用监管指南》，针对人工智能应用提出了十大监管原则，包括公众对AI的信任、公众参与、科研操守和信息质量、风险评估与管理、成本效益分析、灵活性、公平无歧视、披露与透明度、安全可靠、联邦机构间协调等，明确了人工智能产业监管的重点方向。这份应用指南体现了美国监管新兴产业的特点：强调监管的科学性、灵活性，侧重于不具有法律强制性的非监管措施，包括细分领域的政策指南或框架、试点项目和实验、行业内自愿的共识标准等。相对于法律的刚性约束，“应用指南”发挥了“软”监管的效果。

用监管创新推动产业创新——英国为监管金融科技企业实施“监管沙盒”制度，允许创新试验。

“监管沙盒”制度由英国首创，起初是针对金融科技企业。因为一些项目在英国现有监管体系下，要么无法合规运营，要么合规运营成本过高。因此，英国政府给予了部分企业特许经营权，在一定的时空范围内，金融科技企业可以测试其创新的金融产品、服务、商业模式和营销方式，而不用在相关活动出现问题时立即受到监管规则约束。 “监管沙盒”制度并非以牺牲消费者权益为代价，它同时也制定了许多旨在保护消费者的制度，比如，沙盒中的公司只能在事先知情并同意参与的消费者/投资者中测试其创新方案，消费者/投资者应被告知测试的潜在风险以及可获得的补偿等。目前，韩国、澳大利亚、新加坡、泰国等都有相关的制度设计。其中，韩国把“监管沙盒”制度拓展应用于信息通信和产业融合等许多新兴产业领域，用监管创新推动产业创新。自2019年1月17日正式实施“监管沙盒”制度以来，韩国科信部已经受理了9件适用该制度的企业申请。

重点监管产业技术垄断——美国为监管高科技新兴产业积极开展反垄断调查。

在高科技新兴产业领域，龙头企业在获取技术优势后，巧妙利用知识产权法律制度设置“专利陷阱”，形成产业技术垄断。美国是全球首屈一指的科技强国，也是最早出台反垄断法的国家之一，尤其注重新兴产业领域的反垄断问题。其反垄断注重的并非市场份额垄断，而是对产业技术的垄断。1949年，美国司法部对美国电话电报公司发起反垄断调查，迫使后者开放晶体管专利许可授权，从而促进了美国半导体产业的兴盛。自20世纪60年代起，美国司法启动了针对IBM长达十几年的反垄断调查，迫使IBM改变了以往“软硬件生态闭环”的做法，间接成就了英特尔、微软、戴尔等厂商，进而带动了个人电脑产业的发展。反垄断调查现已成为美国政府监管新兴产业的重要手段。

三、启示：探索监管沙盒，设置新兴产业准入门槛

加强协同监管。

新兴产业的创新，往往存在技术颠覆和垄断特点，会导致监管者存在知识盲点。现有的监管主体大多是行政机关，其监管权限来源于法律或上级行政机关授权。由于新兴产业的出现和迭代十分迅速，“授权”会相对滞后，对新兴产业监管的内容往往缺乏明确边界，造成单一监管主体难以实现对新兴产业监管的全覆盖。产业革命背景下的新兴产业监管，要创新监管理念，就需加强不同监管部门间的合作，实现监管的协同性。比如，对互联网平台的监管，可能涉及工业和信息化部、国家市场监督管理总局、国家网信办等多部委的职责范围，只有多监管主体通力合作才能“查漏补缺”。建立针对新兴产业的跨部门监管合作机制、加强协同监管非常必要。

探索中国版“监管沙盒”制度。

当前，中国新兴产业发展中有大量合规性问题亟待解决，比如，自动驾驶汽车的路测权问题，无人机的空域权问题，电子导航地图的精度问题等。这些合规性问题反映了新兴产业发展背后的制度供给需求，也是产业发展不可回避的痛点与难点问题。客观上，现有的《道路交通法》、《中华人民共和国测绘法》等法律已不能完全满足产业发展需求。为寻求突破，不少地方政府已进行了诸如出台《路测意见》等一系列尝试。建议国家层面的行业主管部门能把地方政府的探索集中起来，创设针对新兴产业的“监管沙盒”制度，给新兴产业发展创造一个安全空间。

加大新兴领域的反垄断调查力度。

目前，中国互联网领域已出现“平台垄断”现象，“强化反垄断和防止资本无序扩张”成为维护新兴产业有序竞争、稳健发展的重要手段，在当下的中国具有现实意义。互联网巨头通过“烧钱补贴”和“猎杀式并购”等方式消灭初创公司，已经给新兴产业的多元化竞争格局带来负面影响，因此，必须强化对互联网平台的反垄断调查，防止其借“互联网+”名义对新兴产业实施倾轧。

制定部分新兴产业的准入条件。

设置资质门槛能够在一定程度上防止新兴产业建设产生一哄而上的乱象。工业和信息化部曾出台过《焦化行业准入条件》、《风电设备行业准入条件》等规章，在设置准入门槛上积累了一定的经验。同时，对新兴产业准入条件的设置，不宜在技术路线层面作出规定，以防阻碍新技术的发展，建议从节能环保和申请主体的信用资质等角度入手。

（作者栾群、念沛豪、王夙均来自赛迪智库）