陆铭：让土地和住房供应与人口流动方向一致

原标题：陆铭：让土地和住房供应与人口流动方向一致

作为十年一次的国情国力调查，第七次全国人口普查备受瞩目。

数据公布至今，老龄化、少子化、生育率等话题讨论不断、热议不止，这些关于人口的数量、结构、素质、分布的新变化，对中国经济社会未来走向影响深远。

为什么广东一省的人口增长超过了江浙沪三地的增长总和？发达地区大城市的劳动力短缺问题应从何处破题？未来的中国会不会变成大城市负责发展经济，小城市和农村负责生孩子？

5月24日，上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭做客安泰·问政（45）暨“流动的中国”系列论坛第六期，从人口变迁和流动的角度，解读人口数据、分析人口问题、提出改革建议。

在他看来，中国今天应该抛弃幻想，不要以为现在人口流动趋势出现了任何意义上的逆转，改革要下决心。

以下是文字实录，经本人审定，城市进化论获授权发布，略有删减：

01

“七普”的两个意外数据

这次人口普查数据出来以后，有几个信息还是蛮让人意外的。

第一个，大家远没有猜到常住人口城镇化率已经达到了63.9%。大家知道原来每年都有社会经济发展的统计公报，有一个年度估计数据，截止到这次数据报出来之前，我们在2019和2020年左右公布的城镇化率在60%左右，普查数据比之前估计的数据高了大概3-4个百分点，这是非常大的提升。

当然，我们可以把它解释为经济发展等带来的城镇化的需要，同时请大家不要忘记，到目前为止，应该说在户籍制度改革方面仍有很大的空间进展，特别是特大和超大城市户籍制度改革方面，我们基本上没有特别实质性的推进。

尽管如此，城镇化率达到这样的水平，狠狠地回应了一下前两年学术界和政策讨论时的一种观点，认为中国的城镇化率会封顶，中国城镇化如果速度太快，高到一定程度以后就会引起各种各样的动荡，甚至有人说现在城镇化动力已经消退，接下来是农民工返乡时代到来了，七普数据公布以后有关议论可以画一个休止符了。

和城镇化率相关的另外一个更让人吃惊的数据是人口流动。这次七普数据公报里面有一个关于人户分离的统计，就是指居住的地方和户籍注册的地方不一样，但是这里面有一部分是在城市内部的流动，或者市辖区范围内。

比如户口在浦东、居住在徐汇，这不能构成人口流动，真正的人口流动至少应该跨个县级单位。我们现在的流动人口规模达到多少呢？达到3.76亿人，其中跨省流动有1.2亿，跟2010年相比，流动人口增长达到了70%。

这还不是最让人意外的，和原来公布的年度数据比，居然在流动人口数据统计上能多出一个亿来，这是非常吓人的。整个中国14亿人，原来我们基本认为中国的流动人口规模大概在2.7~2.8亿人之间，这个数据出来以后让我们大跌眼镜，整整比之前按年度估计的多了一个亿。

当然，也有各种各样的声音，觉得人口流动规模应该逐渐缩小甚至很多人觉得我们未来人口流动可能是以省内流动为主。这次人口流动数据出来，显示出省内流动是主流，但是跨省仍然占了1/3。

我要提醒大家，这是在特大和超大城市仍然在控制人口的情况下，在十年前的经济危机冲击以后，中国沿海地区的经济增长速度已经有所放缓的情况下，叠加去年新冠疫情冲击之下（得出的数据），如果不是因为刚才讲的几个因素，大家可以发挥想象力，这个数据会是什么样的。

02

广佛人口之和大于上海意味着什么

刚才讲了全国的情况，再看省一级的数据对比。我这里特别想对比一下上海和广东的情况，上海和广东的数据更加代表长三角和珠三角的对比。

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上海常住人口2487万，和十年前相比增加了185万，广东人口现在是1.26亿，十年期间增加了2171万，如果光给大家报这个数据，大家可能觉得这种比较有问题，上海是个市，广东是个省。

我接下来要讲的这个比较其实很有意义，因为广东的人口增长主要集中在广州和深圳周边，粤东地区人口是负增长的，所以接下来再讲广东和上海的比较，要注意都市圈。

我先问大家两个小问题，我们把上海称之为上海市，大家觉得上海是“一个城市”吗？换句话讲，广州市和佛山市是两个城市吗？我的问题是一对，这个问题和中国对于城市的理解有关。

我们知道，在中国，城市实际上是行政管辖区的概念，比如有直辖市、地级市、县级市，相应的“上海市”有6000多平方公里，重庆“3000万人”是个地域概念，我想很多研究城市的朋友和关心中国城市问题的朋友都不知道，其实中国的“城市”定义和世界上其他国家和地区的定义并不一样。

在发达国家，“城市”的定义主要有两种：第一个在经济自治区意义上的定义。如果按照这个定义，我想告诉大家，在欧美日的“市”，其实接近于我们国家的县，甚至一些比较大的镇都可以达到人口几十万甚至上百万，行政级别上的“县”在国外都是大城市了。

另外一个发达国家对于城市的定义就是都市圈的概念，是指一个以中心城市为核心，紧密连接周围的发展地带，在经济意义上是连成一片的。

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有了这个概念以后我们看左边这张图，这是我们最近和亚洲开发银行一起合作，用夜晚灯光看中国城市的发展。上海在自己的管辖范围之内，可能都很难叫一个城市，在上海南边的郊区，比如奉贤、金山这样的地方，可能和上海的中心城区没有形成连片发展的态势，尽管行政管辖上属于上海。

同时，我们发现上海和江苏应该紧密联系，由于行政边界管辖的概念，这条黑黑的边，到目前为止我们没有和苏州，特别是苏州郊区的昆山和太仓，也没有形成都市圈发展的状态。

但是大家看一下右边这张图，不光广州和佛山，也不要说深圳和东莞，连广州和深圳放在一起看，都已经可以说形成连片发展的状态了。

当然，国际上被广为接受的都市圈概念，是指外围地区每天要有超过15%的人到中心城区通勤才是都市圈范围，所以严格来说，现在我用灯光的定义要比我们讲的“都市圈”大。

因为你很容易想象，深圳怎么可能有15%的人跑到广州就业？这个肯定没达到，尽管如此，至少物理形态上基本连片发展了。上海周边，不要说15%的通勤人口，从物理形态来讲都是断开的。

有了这样的概念以后，我们看一下人口统计，大家可能会觉得有意思。

广州人口1868万，比若干年前增长了几百万，佛山是950万人，如果你单独看这两个数据，都比上海少不少，但是大家知道广州和佛山在地理位置上是什么关系吗？上海浦东和浦西的关系。

广佛之间的珠江，还不如黄浦江宽，这两个城市现在紧密联系在一起发展，城市规划一体化、同城化基础设施建设在紧密推进，广州和佛山的人口加在一起达到2818万，超过了上海的人口。

而且广州和佛山此前在制定2035规划的时候，两个城市的目标加起来是要达到2850万，七普数据说明，他们已经大概率要提前实现2035年的发展目标了。

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从地域面积的角度来讲，广州面积很大，有人会抬杠说，你把广州和佛山的面积加起来超过了上海，人比上海多一点也正常。

我们接下来看深圳，深圳人口达到了1756万，十年增长720.21万，隔壁的东莞成为珠三角地区又一个人口千万级城市，有1046.66万人，10年增长224.64万人，把这两个城市加在一起人口总量也超过2800万了。

这就有意思了，从管辖面积上来讲，广州加上深圳的面积只有上海的2/3，中间隔的那条河，前面讲广州和佛山之间的珠江比黄浦江窄，而深圳和东莞是连成片的，没有自然的阻隔。

但它在只有上海2/3面积的情况下，已经达到了2800万人口，所以我们到底在什么意义上看待中国所谓“城市的人口”？我们在制定城市规划的时候，到底如何科学规划城市的人口？我觉得这是值得考虑的问题，这是我给大家分享的第一部分信息。

03

上海除了“不愿生”，还有什么

第二部分信息，看看年龄结构，这里我特别拎出上海做比较。

上海是一线城市里面和北京一起控制人口控制得比较严的，其实我们一直都知道，中国要控制超大城市人口，前面的数据表明广州和深圳作为超大城市，人口并没有严格控制，我们看看上海和北京发生了怎样的事情。

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上海60岁以上人口占到了23.38%，有意思的是，上海的劳动年龄人口占了67%左右，而全国这个数据63.35%。什么意思呢？

上海的老龄化主要是户籍人口老龄化，与此同时上海是人口流入地，使得我们的劳动年龄人口增加，其实我们的老龄化并没有超过全国的水平，相反我们是劳动年龄人口占比是超过全国比重的，外来人口补充了上海的劳动力。

通常我们有一个说法，上海的劳动年龄人口里其实已经有超过一半是外来人口，这里我讲的外来人口是指在上海工作但没有上海户籍，如果在上海工作并且获得了上海市户籍的外来人口叫做上海人。（北京在这张表的第二行，和上海的情况一样）

与此同时请大家看第三个数据，上海0~14岁的人口占9.8%，全国平均是18%，上海是全国省级单位里面唯一一个低于10%的，这个数据怎么理解？第一个理解是少子化带来的，上海的女性和家庭不愿意生孩子，上海总和生育率掉到了0.7，是全国最不愿意生孩子的地方之一。

不知道大家有没有想到做另外一个解读？0~14岁的占比是9.8%和15~59岁的占比是67%，二者之间的差额是什么？留守儿童。劳动年龄人口的父母进到超大城市，成了劳动力供给，如果这些父母把孩子带在身边上学的话，会带来0~14岁人口的增加吗？这一定是家庭的年轻父母和孩子之间的分居问题，实际上就是留守儿童问题。

04

区域发展正在从“集聚中走向平衡”

再接下来的问题就是家庭规模。这次人口普查数据讲到中国平均每个家庭户人口为2.6人，很多原因，年轻人不愿意和父母住在一起等，实际上家庭户的规模继续缩小，其实也跟人口频繁流动有关系。

比如说，今天进城务工的这些年轻的劳动力们，如果他们在老家，很可能和自己年迈的父母住在一起，统计为一户人，现在年轻夫妻流动出来了，老人在老家，就是两户。

这样的现象不仅在农村和城市之间存在，在城市和城市之间也是存在的，像这些大学毕业生，流动的过程中他就可能和父母分成两家人来住，如果没有流动的话，可能就是一家人住在一起，特别是当今天房价比较高的时候，年轻人可能和父母住在一起。

所有的现象加在一起，共同在讲一件事情，就是中国人口流动的速度、数量远远超过我们事先各种各样的估计和预期。而这个问题提醒我们什么呢？很多相关的政策不能再犹豫，我们要做好准备。

现在很多大城市的人有一种想法，劳动流动是短期的，今天我们看到的大规模的劳动流动，原因在于经济发展阶段有大量的劳动密集型产业，未来产业升级以后，他们就回去了，我们就不需要他们了。

言下之意，很多人认为户籍制度改革没有那么紧迫，相反如果户籍制度改革了，把一些外来流动人口留在城市，未来万一没有劳动力需求就失业了。上面这样的想法是完全没有理论基础和事实依据的，随着经济发展水平的提高，城市里产业越升级，越会在生产和生活两个环节带来劳动力的需求。

一方面，高技能的劳动力和产业升级会带来一些辅助岗位的需求，比如说环卫、保安、保洁。另外，人的生活水平提高以后，就会在生活方面带来大量消费性服务业的岗位需求，比如说家政人员、餐馆服务员等等。

因此，不要再一厢情愿地认为产业升级以后，外来流动人口就会减少，这完全不符合社会经济发展的客观规律，第七次人口普查的数据再次证明了人口流动的趋势不会减缓，也不会逆转。

这么大规模的人口流动，并且从流动方向角度来讲，可以看到大量人口向沿海地区特别是长三角、珠三角集中，尤其是向广州、深圳这样的大城市集中，哪怕你看广东内部，粤北、粤东人口是负增长，由此马上会带来另外一个担忧，人口流动是否会带来区域发展不平衡的问题？

首先要分析的问题焦点是，我们看区域发展平衡，到底是看总量还是看人均？

大家知道，去年下半年开始，南北差距的话题突然热了起来，其实学术界讨论了很久，我实在忍不住写了一些文章回应这个问题，今天谈南北差距，之所以我们认为这是一个重要的问题，是因为我们关注总量，如果我们关注人均，你看到的是完全不一样的图景。事实上，从人均上来讲，改革开放之初，北方人均GDP是南方的1.5倍左右，现在大致处在人均GDP相等的状态。

结合最近的经济数据和人口普查数据可以看到，中国地区之间的人均GDP差距在缩小，中国今天正在走上一条所谓“在集聚中走向平衡”的路。

这里想和大家分享一点，我们在最新的研究中预测了未来中国人口空间分布，预测的基础是因为今天中国人口的流动方向基本由两个因素决定：一个是靠港口的距离，越靠沿海地区越成为人口流入地；第二是大城市附近。

这次七普数据出来以后，再次验证了之前的判断，我们预测大概到2035年的时候，如果我们的人口已经基本可以实现自由流动的话，中国人口空间分布，基本可以看到集中在沿海地区，而沿海地区大量集中在京津冀、长三角、珠三角，在中西部主要集中在国家中心城市和省会级城市的周边的都市圈范围。

05

应推进超大特大城市户籍制度改革

基于以上分析，我的意思是中国今天应该抛弃幻想，不要以为现在人口流动趋势出现任何意义上的逆转。我认为改革要下决心，结合人口普查数据应该有以下几个含义：

第一是深化户籍制度改革，而且要推动超大和特大城市，调整完善积分落户制度，要推进这些人口大量流入地方的市民化进程，当前中国也提出要探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限、同城化累计互认。

换句话讲，如果在同一个城市群内部，你在A市积累了5年，到B市积累了3年，你在B市落户时，前面的5年是算的，这样一来，至少城市群内部可以逐步推进人口的自由流动。

与此同时，要建立公共服务和常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。讲到普查会谈到人口红利的问题，除了教育和延迟退休年龄，其实还有一个进一步释放人口红利的空间，那就是人口流动。

人口流动可以极大改善给定的劳动力资源的配置效率，在微观层面上就是提高收入和就业机会，人都不傻，不会往钱少或者失业率高的地方走，一定往钱多和失业率低的地方走。宏观层面，实际上就是劳动力资源更有效率的利用和人口红利的进一步释放，而且这样有利于缓解城市（特别是发达地区大城市）劳动力短缺的问题。

因为这样的原因，决策层应该下决心，在“十四五”期间重点推进城区常住人口500万以上的特大和超大城市的户籍制度改革，为长期稳定就业和居住的人群提供更快的市民化进程。

第二，地怎么办？从经济发展的趋势角度来讲，少子化是必然，我这里做个补充，大家在做生育决策的时候会考虑养育成本，今天你如果多生，不要说多买一套房，至少得多买一间房，假设未来和孩子住在一起要多买一间房，在上海需要多少钱？最起码一两百万一间房。这么大的成本，相比较于给他来点养育补贴、免费奶粉、延长点产假，可以说不在同一个讨论的水平上。

所以在今天的大城市，我认为如果要缓解像上海这样的地方总和生育率的话，大幅度降低居住成本非常重要，换句话来讲要跳出人口问题来看人口问题，跳出生育问题来看生育问题，这个意义上来讲我们一直呼吁，希望能够让土地的供应和住房的供应，与人口流动的方向相一致。

国家层面已经接纳了这样的意见，在土地利用方面增强土地管理灵活性，为优势地区提供发展空间。另外全国范围内要探索建设用地指标和补充耕地指标跨区域交易机制。

实际上有些地方建设用地指标很紧张，可以调入，有些地方建设用地闲置，指标用不完，可以调出，这样的话可以顺应人口流动的方向，适应人对居住的需求，从缓解房价上涨趋势的角度来缓解生育率下降的问题。

第三方面，要加强流动人口子女的教育投资，尽快推行12年义务教育。尽管过去十年我们人均受教育年限提高了一年多，但是OECD发达国家人均受教育年限13~14年，相当于比高中毕业还多一点的水平，我们和他们相比而言，现在相当于比初中毕业生多一点水平。

要改变这个状况就普及高中阶段教育，不管普通高中还是职业高中，里面的重点实际上就是农二代，因为我们城市里面的居民，孩子其实都是接受12年教育，所以未来的重点是农村户籍儿童的12年义务教育问题。

其中的重中之重，是人口集聚的特大和超大城市。相对来讲特大和超大城市，劳动力流入规模更大，但在公共服务方面，特别是子女入学方面，对于外来人口相对来说还有不甚友好的地方。

所谓农村户籍孩子的教育提升，实际上就是特大和超大城市要“打开城门”，欢迎更多的农二代的孩子，跟他们的父母一起进到城里来，只要父母在所在城市实际居住年限和社保缴纳年限符合市民化的进程，连带的这个孩子应该在城市里接受教育。

这样的话，从国家层面可以提升教育水平，延长人口红利，从城市层面可以增加劳动力的供应，改善社会和谐程度，从我们的二代角度来讲，下一代农村户籍的孩子能够有获取更好的教育，实现人生阶层跃迁的机会。

如果大家认同这点的话，反过来讲，对于特大和超大型城市来说，要大大补教育投入方面的短板，尤其高中教育，因为尽管我们今天的初中和小学教育没有那么对流动人口友好，不管怎么样，符合了现在的入学标准，还是可以把自己的孩子送到学校，但是高中阶段的教育基本不开门，这个状态尤其对于那些农民工家庭，孩子学习成绩好的，是非常痛苦的事情。

如果让孩子继续在大城市待着，基本没有上高中的机会，如果回老家上学，我们有很多的访谈证明，这些孩子回到老家学习成绩大幅度下降，因为教材不对接，甚至这些人可能出生在上海、北京，回到老家连方言都听不懂。上述由于城市高中阶段教育不对外来人口的孩子开放的状态，就给城市增加教育供给提出了更高要求。

第四个方面，关于收缩城市和农村的减量规划。有人口流入的地方就一定有人口流出的地方，前面讲到千万要抛弃幻想，第二个要抛弃的幻想是对于人口流出地来讲，不要幻想加大投入，建建房子，房子卖1000块一平米，改善公共服务，建音乐厅、体育馆、轻轨，城市宜居程度提高了，大家就回来了。

千万提醒大家，抛弃幻想，这是不切实际的，不符合全世界和中国今天出现的经济发展规律，如果这个幻想不抛弃，你投入得越多，人口进一步流出，最后转化为地方政府债务，全世界范围内的前车之鉴——底特律，一边人口流出一边加大投入，债务增长，最后走向破产。

对于中国的人口流出地来讲，条件好的地方，比如在大城市周围，现在要做的事情就是利用大城市附近的发展机会和都市圈的发展，做集体经营性建设用地入市，一方面这个地方推进城镇化，同时也可以缓解在大城市周边的都市圈里面的住房短缺问题，通过集体经营性建设用地入市来增加相应的住房供应。

更多的地区因为人口的持续萎缩，就有减量规划的要求。所谓减量规划就是有些一直没有卖出去的房子，前面讲你要抛弃幻想，该拆的得拆，有些基础设施，不如拆掉。

比如说在一些人口流出地，可以普遍看到建了巨大的广场，建了广场也没人跳广场舞，十车道建好了没车跑，不如变成八车道、六车道甚至四车道，如果不拆，还得进一步投入维护，拆了可以省钱。

同时，拆的这些闲置的基础设施和建设用地可以腾出来，建设用地指标可以用作跨地区交易，今天中国的建设用地跨地区交易是有补偿的，可以获得一笔财政收入，这样对于欠发达地区是合算的。

再往下公共服务要集中供应。一些人口流出地随着人口进一步的流出，可能会出现村子里面的人越来越少，怎么办？如果每个村子里，只要有人就提供一个学校和养老院，那这个投入太大了，而且质量不会太好。所以未来公共服务要向中心城区适当集中，以改善公共服务提供的质量和效率。

相对来讲，农村的土地要深化改革。中国今天农村土地改革的步伐远远滞后于城镇化进程、人口流动趋势，中国今天在尝试的是所有权、承包权和经营权三权分立。未来特别是在宅基地问题上，如果我已经决定不回老家，房子空在那里，宅基地对应的住房和土地使用权是否可交易、可有收益？这些问题在今天的土地改革里，正在成为瓶颈式的问题。

（文中图表均来自陆铭现场演讲内容）

责任编辑：张玫