资本市场史上中办、国办首次联合发文：从严打击证券违法活动 设定5年“零容忍”监管目标

原标题：资本市场史上中办、国办首次联合发文：从严打击证券违法活动，设定5年“零容忍”监管目标

“零容忍”严打资本市场违法活动再获顶层设计支持。

7月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅公布了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（简称《意见》），《意见》共三十条，坚持市场化、法治化方向，坚持建制度、不干预、零容忍，加强资本市场基础制度建设，健全依法从严打击证券违法活动体制机制，提高执法司法效能，有效防范化解重大风险，为加快建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场提供有力支撑。

《意见》对依法从严打击证券违法活动作出了全面系统的部署安排，主要内容包括：总体要求、完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系、建立健全依法从严打击证券违法活动的执法司法体制机制、强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法、进一步加强跨境监管执法司法协作、着力提升证券执法司法能力和专业化水平、加强资本市场信用体系建设、加强组织保障和监督问责。

对于《意见》的发布，证监会主席易会满在接受新华社采访时表示，这是资本市场历史上第一次以中办、国办名义联合印发打击证券违法活动的专门文件，是当前和今后一个时期全方位加强和改进证券监管执法工作的行动纲领，意义重大、影响深远。

勾勒未来5年资本市场“零容忍”监管目标

“意见的出台，是资本市场治理体系和治理能力现代化建设的一个新起点。证券监管系统将力争通过3到5年的努力，全面落实好意见提出的各项目标任务，为建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场提供更加坚实的法治保障，努力为实现经济社会高质量发展做出更大贡献。”易会满称。

按照意见的部署，到2022年，我国资本市场违法犯罪法律责任制度体系建设取得重要进展，依法从严打击证券违法活动的执法司法体制和协调配合机制初步建立，证券违法犯罪成本显著提高，重大违法犯罪案件多发频发态势得到有效遏制，投资者权利救济渠道更加通畅，资本市场秩序明显改善。

从更长时间来看，到2025年，我国资本市场法律体系更加科学完备，中国特色证券执法司法体制更加健全，证券执法司法透明度、规范性和公信力显著提升，行政执法与刑事司法衔接高效顺畅，崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态全面形成。

“资本市场在金融运行中具有牵一发而动全身的作用。近年来，资本市场正发生深刻的结构性变化，市场功能日益增强。意见的出台，有利于营造各方愿意来、留得住的市场生态，更好服务经济高质量发展。”易会满表示。

具体而言，《意见》提出，将贯彻实施刑法修正案（十一）和新证券法，同步修改刑事案件立案追诉标准，完善相关刑事司法解释和司法政策，健全民事赔偿制度，抓紧推进证券纠纷代表人诉讼制度实施加快制定上市公司监督管理条例、证券公司监督管理条例、新三板市场监督管理条例、证券期货行政执法当事人承诺实施办法等配套法规制度，大幅提高违法违规成本。

健全制度的同时，《意见》也对执法工作作出重要部署，成立打击资本市场违法活动协调工作小组；进一步发挥公安部证券犯罪侦查局派驻证监会的体制优势；探索在证监会建立派驻检察的工作机制；完善证券案件审判体制机制；加强北京、深圳等交易场所所在地金融审判力量建设，探索统筹证券期货领域刑事、行政、民事案件的管辖和审理；加强办案、审判基地建设；强化地方属地责任，研究建立资本市场重大违法案件内部通报制度。

业内人士认为，《意见》坚持“零容忍”要求，围绕依法从严打击证券违法活动作出了系统性、有针对性的部署安排，对于依法严厉查处证券违法犯罪案件，加大对大案、要案的查处力度，强化震慑效应，具有重要意义。

跨境、境内两手抓，严打证券违法犯罪案件

在着眼于打击境内证券违法活动的同时，《意见》特别明确将加强中概股监管。

具体将切实采取措施做好中概股公司风险及突发情况应对，推进相关监管制度体系建设。未来我国将修改国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定，明确境内行业主管和监管部门职责，加强跨部门监管协同。

中国人民大学法学院教授叶林认为，中概股的出现确实为国内民营企业发展带来了活力，甚至一定程度上填补了国内资本所持资金供给不足的问题。但中概股发展至今也接连出现了虚假陈述、欺诈发行等问题，国内投资者也无法分享企业在国内成长带来的利益。而在《意见》这样如此高规格的文件中，中概股问题第一次单独占到了一大部分，并提出了解决问题的一些方向，体现出我国对于跨境监管的重视程度在持续加强。

“在对外开放的前提下，哪些企业适合上市，如果上市遵循什么规则，有必要进行明确。”叶林指出。

除中概股问题外，在跨境监管领域，《意见》也要求制定证券法有关域外适用条款的司法解释和配套规则，细化法律域外适用具体条件，明确执法程序、证据效力等事项。加强资本市场涉外审判工作，推动境外国家、地区与我国对司法判决的相互承认与执行。

“近年来，监管均在持续强调整体安全观和信息安全的突出作用，《意见》的发布也是这一整体要求在证券市场的落实。”北京大学法学院教授郭雳表示。

叶林进一步提出，近期美国证券监管机构要求会计师事务所提交中国客户审计底稿，相关资料即在一定程度上构成广义数据。“中国正在进行积极的国际间探索，在国际协作的前提下保护各个国家和投资者的利益及数据安全。”

与跨境监管相呼应的是，《意见》也对强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法作出了部署。

包括《意见》提出，从严、从快、从重查处欺诈发行、虚假陈述、内幕交易等重大案件，加大对发行人控股股东、实际控制人、董监高等的追责力度；加强对中介机构的监管，对参与、协助财务造假等违法行为依法从重处罚；完善跨部门协作机制，坚决取缔非法证券经营机构，坚决清理非法证券业务，坚决打击非法证券投资咨询等活动；加大场外配资监测力度，打击坚决规模化、体系化的场外配资活动；加强涉地方交易场所案件的行政处置与司法审判工作衔接；强化对债券市场各类违法行为的统一执法，优化债券市场监管协作机制；加快制定私募投资基金监督管理条例。

“诸如场外配资、非法证券咨询等活动是没有牌照的，没有牌照就远离监管，最后受损害的是投资者的利益。”叶林评述道。

完善失信惩戒和守信激励机制，提升市场诚信水平

除通过完善制度，从严执法打击证券违法活动外，《意见》也要求加强资本市场信用体系建设，推动在相关法律法规中增设诚信建设专门条款，夯实诚信建设的基础制度。同时，建立健全信用承诺制度，建立健全全国统一的资本市场诚信档案，健全诚信信息共享机制。

“资本市场最核心的部分是信用的问题。”叶林认为，今年证监会发布修订后的《证券市场禁入规定》即是在加强市场信用建设。郭雳也指出，完备的资本市场信用体系，即是让每一个市场主体为自身行为负责，同时也能从良好的市场表现行为中获益。

具体而言，《意见》提出，将在相关法律法规中增设诚信建设专门条款，建立资本市场诚信记录主体职责制度，明确市场参与主体诚信条件、义务和责任，依法合规开展资本市场失信惩戒和守信激励。

有接近监管人士向21世纪经济报道记者透露称，下一步监管层也将推动《期货法》、《上市公司监督管理条例》、《私募投资基金管理暂行条例》等法律法规中增设诚信建设的专门条款，通过明确监管部门建立资本市场参与主体的诚信记录，完善失信惩戒和守信激励等方式，不断丰富诚信监管工具箱，发挥协同监管“组合拳”的威力，提升市场诚信水平。

除此以外，《意见》提出，建立资本市场行政许可信用承诺制度，明确适用主体范围和许可事项。将信用承诺事项及其履行情况纳入信用记录，作为事中事后监管的重要依据。同时，建立健全全国统一的资本市场诚信档案，全面记录资本市场参与主体诚信信息。

上述接近监管人士表示，下一步监管有意进一步完善资本市场诚信信息记录范围，扩大信息主体和内容覆盖面，积极推进与其他部门、司法机关、地方政府和有关组织的诚信信息共享工作。同时，借助智能化、网络化、科技化的技术手段和工具，进一步强化诚信档案数据库系统功能，加强对信息的归集，查询、公示，强化对资本市场失信主体的联动惩戒和协同监管，提升对创新监管，加大违法失信成本的基础服务能力。

（作者：满乐，实习生，李炳珍 编辑：包芳鸣）

责任编辑：张熠