李铁谈城市：当前形势下 如何制定审慎稳妥的城镇化政策

原标题：当前形势下，如何制定审慎稳妥的城镇化政策|李铁谈城市

“十四五”规划指明了完善新型城镇化战略，提升城镇化发展质量大方向，并确定了路径：坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，使更多人民群众享有更高品质的城市生活。

同时，“十四五”规划还从加快农业转移人口市民化、完善城镇化空间布局、全面提升城市品质等方面作出了具体部署，明确提出常住人口城镇化率提高到65%的目标。

方向既已明确，就要坚定出发。但在踏上征程之前，需要对当前的城镇化形势做出精准的认识和判断，并在此基础上，制定既具有开拓性，又符合中国实际的城镇化发展战略是非常有必要的。

唯有如此，才能少走弯路，找出解决问题的办法，并实现既定的目标。

目前的城镇化面临的形势

根据第七次全国人口普查数据，中国城镇常住人口为90199万人，占总人口比重为63.89%，但要清楚地意识到，中国城镇化目前的数据存在一定误差。因为城镇常住人口的增加并不是仅仅由以往农民进城务工就业的数量来体现，还有大量新增人口是因中心城市周边的县市改区、镇改街道以及村改居而实现的。

此外，中国常住人口和户籍人口城镇化率的差距持续被拉大，2020年两者相差18.49%，比2015年扩大了2.3个百分点（表1）。因此，即使到了2030年，常住人口城镇化率能达到70%，但与城乡户籍人口的差距是否能缩小，仍然是一个未知数。

表1：常住人口与户籍人口城镇化率及两者差距

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数据来源：常住人口城镇化率来自于《中国统计年鉴2020》；户籍人口城镇化率来自于历年公开数据。

制约城镇化速度的另一个重要因素是宏观经济形势变化。无论是进出口，还是投资，近些年都出现增长放缓甚至下降的趋势。拿2020年来说，GDP增长速度为2.3%，比2010年减少8.3个百分点（图2）；全社会固定资产投资增长速度为2.7%，比2010年减少21.1个百分点（图3）；全国货物进出口总额增速为1.5%，比2010年降低33.2个百分点（图4）。

虽然疫情增加了部分行业的需求，使得2020年中国出口额增加，但是外部的不稳定因素仍然存在，直接影响到国内就业水平。这几年中国就业增长、农民工进城增长等整体上看并不乐观。2020年，全国就业人员为75064万人，比上年减少2407万人；农民工28560万人，比上年减少了517万人（见图5、图6）。如果没有就业支撑，城镇化率是否能够保持稳定提高，还存在着很大变数。

图2：2010年-2020年GDP增长速度

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数据来源：国家统计局．《中国统计年鉴2020》及《2020年国民经济和社会发展统计公报2020》

图3：2010年-2020年全社会固定资产投资增长速度

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数据来源：海关总署历年全国进出口总值表（美元）

图5：2010-2020年就业人员数和增长速度

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数据来源：国家统计局．《中国统计年鉴2020》；《2020年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》

图6：2010年-2020年外出农民工增量（万人）

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数据来源：根据历年农民工监测调查报告和2020年国民经济和社会发展统计公报数据计算。

各种政策因素也使得各级城市和地方政府招商引资的成本在增加。以往通过土地出让和房地产开发来换取投资的模式已经难以为继，甚至导致大量地方政府出现债务危机。如此下去，实施放开户籍的政策，可能会使地方政府的财政难以支撑未来的公共服务和社保支出，甚至降低当地户籍居民对公共服务水平增长的预期，随之而来的利益结构固化可能会导致人口流入地区的各级地方政府在放开户籍限制上无法作为，这是现实中必须要考虑的问题。

图6：2010年-2020年全国地方政府债务余额

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数据来源：2014-2020年数据来自于财政部，2010年数据来自于审计署《2011年第35号公告：全国地方政府性债务审计结果》

新冠疫情至今仍然对全球经济有着难以估量的影响，切不可过分乐观地预计中国能在全球经济下滑的过程中独善其身。由于过去中国的制造业长期依赖于全球化，如果未来产能缺乏出口，那么势必也会引起经济下滑，影响到吸纳就业的能力。

在此大背景下，根据各种外部原因导致国际经济格局的变化，谨慎地制定符合中国实际的城镇化发展战略是有必要的。

需要解决的现实难题

近几年提出的城区常住人口300万人以下的城市全面放开户籍管理政策，实施起来有很大困难。因为在人口流入地区，即便是一个村镇，都不会轻易放开落户限制。而在长三角、珠三角以及大量人口流入地区和城市，许多工业企业基本都分布在郊区城镇。而中心城市主城区服务业就业人口中的外来人口占比过高，数量过大。因为涉及财政、社会治理、人口结构，以及公共服务支出等种种难题，这些地方难以放开户籍管理。

随着时间延续，外来人口和当地户籍人口的利益结构越来越固化，改革的难度越来越大。当一个政策得不到地方各级政府支持的时候，等于这个政策没有颁布，同时也影响了政府公信力。

实施所谓的“人地挂钩”政策，客观上会拉大区域差距。在户籍制度改革难以真正落实的情况下，反而导致“富的地区越富，穷的地区越穷”，而且显然经济欠发达地区的话语权较弱。对经济欠发达地区来说，出卖土地指标等于断送了长期发展的预期。因此我个人认为，长期来看，这并不是一个合理的发展政策，只是满足了发达地区对土地的强烈需求。

土地管理制度改革进展缓慢。特别是颁布了乡村振兴法之后，未来各种涉及土地问题的政策继续向农村倾斜，在某种程度上延缓了土地城镇化的进程。大面积地推行农村集体土地入市，现在还存在着各种政策限制，农村宅基地和地上住房按照市场价值流转也存在着体制障碍。可以说，现行的土地管理制度在各方面都制约着乡村振兴。

另一个值得注意的问题是城乡两头占地现象越来越严重。农村常住人口减少了2亿多，反而新增集体建设用地2亿多亩，这和农村土地管理制度改革滞后有很大关系。土地问题也影响到了人们对房地产的认识。近8亿农村户籍人口，人均占有40平方米以上的宅基地，成为有关部门认为中国的住房供给已经饱和的依据，这直接影响到房地产调控政策的走向。而实际上未来的人口空间流动变化的格局，正是城镇化要释放的重大潜力，也相应会给房地产发展带来积极影响。

推进特大镇设市，几乎没有什么进展。从《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》颁布以来，中国只实现了一个特大镇——浙江龙港镇设市。而实际上镇区常住人口5万以上的大镇已经达到1132个，10万人口以上的大镇达到329个。而当前“十四五”规划和2035年远景目标纲要只提出了“镇区常住人口20万以上的特大镇设市”。

从中国城镇化空间载体的各类城市数量来看，政策可以进行现实操作和改革的空间极大。但是现在的改革目标只是提到了城市群、中心城市，甚至是所谓的都市圈，而忽视了中心城市周边的各类小城镇，其实也就是小城市，它们有着非常大的潜力和较低的成本，可以容纳更多的进城务工就业人口。

为什么说城镇化很重要？

城镇化是未来中国经济增长和拉动内循环最重要的动力源。激活各项城镇化改革政策，可以释放外来进城务工就业人口和城镇间流动人口在城镇投资和消费的巨大潜力；可以通过农村集体建设用地低成本入市和充分利用各类闲置用地，减少企业投资成本，提高地方政府招商引资的积极性；可以通过宅基地和地上建筑物的流转，促进城乡要素的流通，让外出打工就业人员可以通过流转获得财产性收入，增加进城落户的资金；城里人到农村投资置业，也会给农村发展带来各种信息和活力；积极促进特大镇和大镇改市，还会拉动基础设施和公共服务投资增长，带动就业和消费，并有效解决一部分外来务工就业人口低成本落户问题。

当然，中国城镇化的各项政策还要包括城市的智慧化创新，这是互联网和信息技术在市场应用过程中，可实践的最大空间载体，也是中国未来与世界高技术发展有机结合的最重要的市场空间，这是其他国家无法比拟的优势。

同时也要看到，落实诸多城市改革政策仍面临着种种现实挑战，因为需要正视现实，对未来的改革预期抱有理性态度。

一是城镇化改革仍然是一个长期过程，不可能一蹴而就。因此在制定政策的时候，要考虑多方的需求，制定合理和可操作的政策，并实现多方主体都能受益。

二是由于户改的难点，流动人口进城落户定居还与目标相距甚远，因此会导致人口就业和居住行为的多栖现象。例如，大部分外来务工人口在就业地租房居住，同时保留农村的宅基地和住房，同时很多人决定在家乡的县城买房，以此解决留守子女教育和老人就医等问题，同时也为自己未来的返乡做准备。

三是中国的城镇化速度会放缓，原因是经济增长速度放缓和外来务工就业人员的数量下降，直接影响到实际的城镇化水平。

四是户改的地方阻力在加强，特别是人口流入地区，包括超大和特大城市。值得注意的现象是，由于城市包容性下降，一部分特大和超大中心城市仍然会实施人口排斥政策，甚至一些新兴城市也会对外来人口落户设置条件进行限制。

五是在各类中心城市制定扩张计划的同时，制造业反而向中心城市主城区周边的中小城市聚集。同时由于居住成本和就业成本的原因，也导致大量的外来务工就业人口选择城市近郊区作为低成本的居住空间。如何发挥中心城市周边小城市在降低居住成本方面的作用，发挥中心城市远郊区中小城市在接纳工业企业落地方的作用，形成合理的城市空间布局，显然这在未来的空间规划中需要政策突破。

六是基础设施和公共服务供给在城镇化进程中要适应新的空间布局。如何提供与不同收入人群相适应的基础设施和公共服务，是需要认真考虑的。显然是不能“一刀切”地沿用一种高大上的标准，恰恰这是当前各地政府制定城市发展政策普遍存在的问题。

七是中国也要根据城镇化格局来制定行政区划调整政策，而最重要的基础是改变中国以地方区域管理为主导的治理体系，形成城市和区域相结合的地方治理体系，也就是说减少区域管理层级，同时城市治理的空间范畴要进一步压缩。这也是未来国家空间治理的重要趋势。

对于新型城镇化的具体建议

对于人口流入地区的落户政策要明确到镇一级，明确区分中心城市主城区和周边下辖区域的区、市、镇等具有不同的落户政策。

对于外来人口数量较多且占比较高的城市和镇，暂不要求全面放开落户，但可以明确规定，举家迁徙十年以上的外来人口家庭成员可以直接办理落户手续。

农村集体土地入市可以全面铺开。允许农村集体经济组织按照规划直接参与城市的产业发展与开发，降低企业投资成本。用地方面，要加强用途和税收监管。

长期外出打工的农民工，家里的宅基地和住房允许转让，转让范围可以超出村集体经济组织，甚至可以向城镇居民转让。转让之后，如果没有转出户籍，可以保留原集体经济组织的各项权益。

盘活农村集体经济组织的闲置用地，可以收回长期闲置的各类建设用地，降低招商引资的土地成本。

加快特大镇和大镇设市进程。争取在“十五五”期间，镇区常住人口超过10万的城镇可以直接设市。“十六五”期间常住人口超过5万的城镇也可以考虑直接设市。

限制行政性的市改区和县改区，防止通过县市改区人为扩大中心城市管辖规模。要甄别中心城市人口，将主城区人口作为

中心城市的人口。距离主城区较远的市辖区，可以回归设市城市，作为行政辖区的组成单元。

要尽快开展具有独立空间的实体城市调查，明确实体空间城市数量。实体空间城市的基础应该以城区常住人口3万为起点，从而确定以城市主城区的人口规模作为判断城市数量的标准，并为未来根据城镇化进程进行行政区划调整奠定基础。

可以根据实体城市的数量，把目前沿用的“城镇化”提法改为“城市化”。鉴于目前的城镇体系所包含的空间范畴是行政辖区，而实质上各类城市和建制大镇的城区或镇区，在国际上统称为城市，因此在未来的中长期规划中，可以考虑使用城市化来替代城镇化，与国际接轨，也可以防止把行政区划的设市与实体空间城市混为一谈。

要建立网络和手机信令数据信息体系。依据规模化的大数据，来准确地判断空间实体城市和人口流动变化。要发挥各类拥有海量数据的通讯公司和互联网公司的数据支撑作用，形成城市智慧化的重要基础。要限制各个城市和社区各自孤立地建立数据中心，导致资源的严重浪费。要根据城镇化发展的实际需求和互联网创新的应用场景，推动以市场为主导的智慧城市建设。

作者为独立经济学家

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责任编辑：潘翘楚