梁建章：为什么新计生法要提倡生育三孩

作者：梁建章、黄文政

2021年8月20日，第十三届全国人大会常委会第三十次会议通过了关于修改《人口与计划生育法》的决定，这次修法旨在将2021年7月20日发布的《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》）纳入法律框架。现行《人口与计划生育法》第十八条规定，国家提倡一对夫妻生育两个子女。新法将此修改为：“国家提倡适龄婚育、优生优育。一对夫妻可以生育三个子女。”

此前，《决定》已明确提出“取消社会抚养费，清理和废止相关处罚规定。将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩。”在此基础上，《决定》还提出：“实施三孩生育政策及配套支持措施，促进生育政策与相关经济社会政策同向发力，有利于满足更多家庭的生育意愿，有利于提振生育水平。”

上述规定意味着，计划生育政策已经实际剥离了限制生育的内涵，国家不仅允许一对夫妇生育三个孩子，而且完全接受生育更多孩子的情况。我国的人口和生育政策已经从降低生育率水平转向提振生育率水平。

鉴于此，我们认为新法中“国家提倡适龄婚育、优生优育。一对夫妻可以生育三个子女”这一条款，其实也可以解读为“国家提倡适龄婚育、优生优育以及一对夫妻生育三个子女”，这样解读，不仅与之前的《人口与计划生育法》能更好衔接，也与《决定》的精神和实质性意义更加吻合。

在2001年版《人口与计划生育法》的相关表述是“国家提倡一对夫妻只生育一个子女”，而2015年版《人口与计划生育法》法第十八条的相关表述是“国家提倡一对夫妻生育两个子女。”那么现在实行三孩政策自然也可以解读为“国家提倡一对夫妻生育三个子女”。

从《决定》的文字表述和提出的政策方向来看，今后不管是生育一个、两个、三个甚至三个以上子女都是法律允许的范围。这次修法也删除了旧法中关于“超生”处罚的第四十一条和第四十二条。

《决定》和这次通过的新法都提出了“推动实现适度生育水平”，那什么是适度生育水平？我们知道，如果生育率长期低于更替水平，必然导致人口的持续衰减，这意味着群体的最终消亡，所以将生育率最终维持在更替水平附近，是维持民族正常繁衍的前提。因此，适度生育水平必然意味着生育率最终要达到更替水平附近。

更替水平意味着平均一对夫妻至少要生育2.1个孩子。但由于现在不婚不育的现象越来越普遍，主流家庭需要生育三孩才有可能勉强使生育率达到更替水平附近。那么到底需要多少三孩家庭呢？不妨来做个简单计算。假设在一定范围内有12户家庭总共24名男女，其中的1/6即2户家庭不生育（或者与之对应的4名男女选择单身）。另外再假设还有2个家庭只生一个小孩。在这种情况下，剩下的8户家庭要生几个二孩和几个三孩才能维持代际平衡所需要的24个小孩呢？（这里保守地假设所有小孩都会健康长大）

答案是剩下8个家庭里，需要有6户家庭生3个小孩，剩下2户家庭生2个小孩，才能有24个小孩。因为6个三孩家庭生了6x3=18个，2个二孩家庭生了2x2=4个，2个一孩家庭生了2个，加起来18+4+2=24个小孩。

可见，只有当生三孩的家庭要远远大于生二孩（或者一孩）的家庭时，才能勉强使生育率达到更替水平。正因为如此，只有当整个社会都认为三孩家庭是主流选择时，才能实现人口的可持续发展。

这次通过的新法增加了许多有关鼓励生育以及构建生育友好型社会的内容，例如第二十七条规定：“国家采取财政、税收、保险、教育、住房、就业等支持措施，减轻家庭生育、养育、教育负担。” 第二十八条规定：“县级以上各级人民政府综合采取规划、土地、住房、财政、金融、人才等措施，推动建立普惠托育服务体系，提高婴幼儿家庭获得服务的可及性和公平性。国家鼓励和引导社会力量兴办托育机构，支持幼儿园和机关、企业事业单位、社区提供托育服务。”第二十九条规定：“县级以上地方各级人民政府应当在城乡社区建设改造中，建设与常住人口规模相适应的婴幼儿活动场所及配套服务设施。公共场所和女职工比较多的用人单位应当配置母婴设施，为婴幼儿照护、哺乳提供便利条件。”

在《决定》公布后，一些地方率先出台了提倡生育三孩的政策。例如，7月28日，四川省攀枝花市公布并详细解读攀枝花市《关于促进人力资源聚集的十六条政策措施》，其中，对按政策生育二、三孩的攀枝花户籍家庭，每月每孩发放500元育儿补贴金，直至孩子3岁。8月4日，来自北京市卫健委的消息称：经核实，5月31日（含）后按规定生育三孩的，除享受国家规定的产假外，享受生育奖励假30天，其配偶享受陪产假15天。女职工经所在机关、企业事业单位、社会团体和其他组织同意，可以再增加假期一至三个月。8月18日，北京市住房和城乡建设委员会印发《关于加强公共租赁住房资格复核及分配管理的通知》，北京将面向多个未成年子女轮候家庭优先配租公租房，在全国率先落实国务院鼓励三胎政策的住房政策。

可见，把“可以生育三孩”解读为“提倡生育三孩”是有根据的。有人担心，“提倡一对夫妻生育三个子女”是不是意味着要“强制一对夫妻生育三个子女”？这完全是无稽之谈。之前法律规定“国家提倡一对夫妻生育二孩”也丝毫没有被解读为必须生育两个孩子。

在我们看来，鼓励生育的前提，是政府不能采取强制性措施。该政策的宏观目标，是提升生育率至可持续发展的水平、促进人口和经济社会的均衡与可持续发展，造福全体国民。鼓励生育的微观措施，应是切实减轻家庭的养育负担，让普通家庭愿意生孩子、生得起孩子、养得起孩子、养得好孩子。归根结底，鼓励生育就是要创造各种条件，让普通家庭能够更长远地规划自己的未来，并顺利地实现自己的愿望，绝不应该是对家庭自主权利的强制干预。

目前，在生育率低于更替水平的国家和地区，鼓励生育的措施极为普遍。对生育家庭的经济奖励，往往是累进制，特别是奖励第三个及以上的孩子，奖励金额一般足以让新生儿父母维持足够体面的生活。产假和育儿假期通常长达一年半。而雇主也被要求对育儿母亲甚至父亲提供再就业保障和育儿便利。有些国家和地区注重规划托儿和育儿的设施和服务，为家庭解除后顾之忧。此外，各国和地区也特别注重确保义务教育，减轻家庭给孩子提供良好教育的焦虑。这些鼓励生育的措施，都值得我国在结合具体国情的情况下适当借鉴，立足于“提倡”出台更多让人民满意的措施。

责任编辑：尹悦