刘尚希：房地产税不可能成为我国地方政府的主体税种

CMF宏观经济热点问题研讨会（第38期）于2021年11月24日举行。主题为“房地产税及宏观影响”，中国财政科学研究院院长刘尚希出席并演讲。

刘尚希称，房地产税不可能成为我国地方政府的主体税种，对于房地产税的开征，他形容是“盘古开天地”的事情，“不能从教科书的角度来定义和理解，更不能从教科书的定义上去认识房地产税，那样的话可能会犯了脱离实际的错误”。

刘尚希强调，“房地产税的构建”必须放到中国背景下来看待。“当前面临的问题是什么，开征房地产税到底要解决什么样的问题，这要从实际出发，而不是从书本的定义出发”。

对于当前的房地产市场，刘尚希分析称，如果家庭、个人的财富主要靠房地产来承载，那么风险是越来越大的。“我们人多地少，住房资源是有限的，但现在住房拥有率在城市中达到90%，空置房也相当多。按照‘房住不炒’的定义来认识，房子就是用来住的，意味着它就是消费品。如果许多房子没有人住，空置了，它就不是消费品了。所以，大量房子的闲置就是等着它涨价，它变成了积累财富的载体，从这个意义上，房子就不再是消费品，变成了一个资产。变成了具有很强金融属性的资产，变成了财富积累的一种方式”。

刘尚希强调，房地产税的作用就是让房子回归“住”的属性。“回归它是消费品，不是金融资产，不能当成个人家庭积累财富的主要的方式，不能当成积累财富的载体，至少在这一点上不能把它变成主要的载体”。

对于房地产税开征后带来的影响，刘尚希认为，短期看对房地产价格也会有一点影响，但是一次性的。“就像投入池塘里的石头，会产生一定的波澜，但波澜不会持续下去，慢慢会消退就没了”，而从中长期来看，是有利的。

刘尚希强调，“不要被眼前的房地产对价格可能产生的影响所遮蔽，忽视了对长期、对整体、对促进转型、对二元结构的改进、对共同富裕所带来的积极影响”。

至于如何收税，刘尚希认为，中央应在立法上形成框架，规定一些基本原则，但应把更多的自主权交给地方，让地方自己决定。“并不仅仅因为房地产税是地方税，而是因为我国幅员辽阔，各地差异很大，如果房地产税作为一个地方税，做了过细的规定，在各地实施起来很难与当地的情况相吻合，可能就会脱离实际”，他说。

以下为演讲实录：

刘尚希：房地产问题是当前的热点问题，到底怎么看待房地产税是需要深入讨论的。我一直说房地产税是小税种，大问题。

之所以说是小税种，从世界各国来看，房地产税在国家财政收入中所占比重都不大，即便从地方来看，从我国所讲的地方省以下的省市县乡的角度来看，房地产税要说它将来能够占多大的比重，也具有不确定性。从国外的省以下或者州以下来看房地产税，所占比重也不是很大。但国外之所以把房地产税称之为地方主体税种，是因为地方这个概念在英文语境下指的是州以下，就相当于我国的县一级的概念，在所谓的西方语境的地方政府，也就是中文语境的基层政府中，它所占比重是比较大的，所以成为它的一个主体税种。

和国外还有一点不同的是，我国的基层政府职能是很大的，像公务员占比来说，县乡公务员占比在公务员中占到70%，可见县乡基层政府要让房地产税成为主体税种也比较困难。所以，无论从国外的情况来看，还是从现实的情况来看，以及从未来的情况来看，房地产税都不可能成为一个主体税种，也不可能成为我国地方政府的主体税种。

但房地产税这个税种又是个大问题。房地产税在我国原来就存在，但不是对个人非经营性房产征税，现在讨论的房地产税是对个人的非经营性房产的征税，在这个意义上，这实际上是全新的一种税种，是盘古开天地的事情，是过去从来没有做过的事情。现在要开征这么一个税种，对这个问题怎么认识和看待，对这个问题恐怕不能从教科书的角度来定义和理解，更不能从教科书的定义上去认识房地产税，那样的话可能会犯了脱离实际的错误。

房地产税作为一个税种有财政属性，有经济属性，有社会属性，还有政治属性。这个税种能否出台，能否顺利的开征和实施，能否达到预期目标，需要关注的是房地产税到底应当让老百姓感觉到房地产税是个什么样的，也就是社会或社会大众可接受的房地产税应该是什么样的税？从什么逻辑构建房地产税，必须放到中国的背景下看，当前面临的问题是什么，开征房地产税到底要解决什么样的问题，这要从实际出发，而不是从书本出发，从书本上房地产税的定义出发，而是要从实际中的问题出发。

当前面临了什么问题？最近大家对房地产关注很多，过去长期把房地产业作为国民经济的支柱行业来看。同时，又把房地产当成一个民生问题来看待。从社会的角度又把房地产当成积累财富的重要的载体来看待。显然房地产的问题在经济生活中乃至在个人生活中显得太重要了，为什么太重要呢？它的这种重要性是不是能够一直保持下去？作为经济增长来看，是不是还要一直靠房地产来拉动经济增长？从个人家庭财富积累来看，是不是还要靠房地产来积累个人财富，积累个人资产？这种状况能否再延续下去，现在看起来恐怕都需要调整。

如果家庭个人财富主要靠房地产来承载，通过房地产来积累个人财富，风险是越来越大的。我们人多地少，住房资源是有限的，但现在住房拥有率在城市中达到90%，空置房也相当多。按照“房住不炒”的定义来认识，房子就是用来住的，意味着它就是消费品。如果许多房子没有人住，空置了，它就不是消费品了。所以，大量房子的闲置就是等着它涨价，它变成了积累财富的载体，从这个意义上，房子就不再是消费品，变成了一个资产。变成了具有很强金融属性的资产，变成了财富积累的一种方式，这种情况下毫无疑问，会形成一个什么样的分配预期呢？这个概念以前可能很少提。

在我写硕士论文的时候就提到了分配预期的概念，如果财富积累方式主要靠房产来实现，这就是一种分配预期，大家会把更多的收入转化为房地产这种存量，这样的话房子还是“房住不炒”吗？不由自主还会再炒，只要是资产就会炒。所以，房地产有没有泡沫，大家用各种指标来衡量。所谓“泡沫”的概念就是针对资产属性而言，如果不是资产，而是消费品又有什么泡沫可言呢？所以，作为金融资产大家才会炒，才会有泡沫可言。所以，房价问题有没有泡沫，这些事情都是因为房子已经变现了，由消费品变成了金融资产，变成了积累财富的一种方式，变成了个人家庭财富积累的载体，这样的话房地产实际上就承载了太多的功能，对经济增长、可持续发展、对现在的共同富裕都会带来巨大的公共风险。所以，怎么看待房地产的问题，我们就会知道现在按照“房住不炒”的要求来看，应当去解决什么样的问题。

按照问题导向，针对这些问题，房地产税毫无疑问应当有助于这个问题的解决，让房子回归“住”，回归它是消费品，不是金融资产，不能当成个人家庭积累财富的主要的方式，不能当成积累财富的载体，至少在这一点上不能把它变成主要的载体。从这个角度，对房地产的持有，可能是要付出一点点成本的。只有付出成本以后，才可能改变这种投资房地产，购买房地产的这种行为。从这一点来讲，毫无疑问房地产税应当具有调节功能，就是促进房地产回归到住房的消费品属性，要淡化它作为金融资产的这种属性。金融属性不能完全靠一个税来解决，但这个税至少要发挥积极作用，要和其他政策措施形成合力，从这个角度来看待房地产税。

一旦房地产变成一种资产之后，大家都来炒，导致很多房子的闲置，资源的浪费，从这个意义上要来调节房产占有，闲置的格局，慢慢的改变这种状况。所以，从这个意义上讲，在教科书上房地产税可以说是一种收入税，可以是一种财产税，但是在一定意义上它是一种行为税。我们以消费的名义买的房地产，买房子应该是住，但实际上把以消费名义购买的行为变成了投资，从这一点来讲，对购买房子的这种行为进行一种调节。在这个意义上，它可以是一种行为税。这种行为税又和一次性购买的行为税是不一样的，因为只要购买了以后年年都要交税，这种成本和持有房产时间和周期是一致的。所以，在这方面来讲，房地产税当前来看，应当要发挥它的调节功能，调节住房购买行为，在这方面发挥作用，去防范化解房地产领域积累的风险，促进房地产市场的转型，从而推进经济增长方式的转型。同时，也是推进整个经济转型以及社会转型。

为什么还涉及到社会转型？因为房地产税在二元结构下，它只涉及到城里人，不涉及到55%的农民。从这个数据反映出我们的社会转型是滞后的，农民即使进了城变成农民工，但要真正变成享受同城待遇的市民是相当困难的，从这个意义上讲，社会转型滞后于经济转型。在这个意义上讲，现在提出共同富裕的目标，如果没有社会转型的跟进，共同富裕就局限于少数人，可能也就是把农民排除之外的一种共同富裕。

但是很显然，这与现在讲的全民共同富裕的目标是有偏差的，所以必须从现实中来解决二元结构的问题。但房地产税不可能解决这么大的一个问题，但是通过开征房地产税有助于从边际上促进这个问题的解决，至少城里人主要靠房产积累财富，农民与房产没有关系，农民的房子建成在宅基地上，建成的那一天就开始贬值，这个差距就越来越大了。所以，从这方面来讲，我们社会的转型首先考虑在财富积累方式上，也要让农民有更多的机会。如果没有共同的机会，这种贫富差距显然在这种二元结构下就会越来越大，从这个意义上来讲，房地产税不是一个简单的调节收入分配，调节财富分配，实际上是调节财富的积累方式问题。

城市的居民通过房地产可以积累巨额财富，农民却一点点都沾不上，从这个意义上讲，是不是应当对通过房地产积累财富的这种方式要征收一定的税呢？从大格局来看，从这种二元结构的改进来看，房地产税毫无疑问是有促进作用的。这个小税种起到的杠杆撬动作用还是很大的，因为它在改变这种分配预期上能够发挥明显的作用。

我也是很自然的讲到了第三个问题，它会对宏观经济的影响。对宏观经济的影响，传统思路考虑的是对经济增长有多大的影响，但我们不能局限于眼前的经济增长，而要从可持续发展的角度来谈，如果我们还要依靠房地产来拉动整个经济增长，那经济是不可持续的，高质量发展目标也是难以达成的。所以，经济转型很重要的方面就是不能依赖于房地产市场实现经济的可持续增长，所以，在这里有一个转换，税收在这里能够起到一点作用，这是从长期来讲的。

从短期看对房地产价格也会有一点影响，但是是短期，它是一次性的。就像投入池塘里的石头，会产生一定的波澜，但波澜不会持续下去，慢慢会消退就没了。所以，房地产税对短期价格的影响是一次性的，不会有大的影响。这种影响会带来某种方面的不确定性，但不会产生大的影响，大的影响从中长期来看，从整体来看是有利的，但是我们不要被眼前的房地产对价格可能产生的影响所遮蔽，忽视了对长期、对整体、对促进转型、对二元结构的改进、对共同富裕所带来的积极影响，当然这种影响也是边际意义上的。

至于房地产税怎么去设计，这里有很多具体的问题，作为一种地方税，中央在立法上形成框架，规定一些基本原则，把更多的自主权交给地方，让地方自己决定。为什么把更多的自主权交给地方，并不仅仅因为房地产税是地方税，而是因为我国幅员辽阔，各地差异很大，如果房地产税作为一个地方税，做了过细的规定，在各地实施起来很难与当地的情况相吻合，可能就会脱离实际。所以，既然是地方税，又考虑到我国的发展差异很大，情况千差万别，就不如把房地产税具体实施方案交给地方去制定，这样更有利于发挥地方的主动性和积极性，也发挥地方的创造性。在房地产税的问题上，要更多的给地方分权，或者说放权，这样可能有助于更健康的、稳妥的推进房地产税。

谢谢。

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责任编辑：梁斌 SF055