守正、发展与创新： 今年全球财税政策现五大趋势

作者： 刘奇超 薛皓天 沈涛

[ 目前，全球最富有的10%人口拥有全球收入的52%，人均年收入12.21万美元；而最贫穷的50%人口的收入仅占全球收入的8.5%，人均年收入仅有3920美元。 ]

每逢岁末年初之际，大多数国家（地区）都会相继提出新一财年的财政预算计划，在接续部分现有政策的基础上，谋划财税改革新局。从世界范围看，2022年财税政策更加关注可持续性和精准性，既在支持疫情防控、促进经济复苏、实现“双碳”目标筹资、助力国家数字化转型等议题上持续发力，又在推动国际税收“双支柱”改革方案逐步落地、应对收入和财富不平等、结构性减支加税控债等方面频出新招。总的来讲，全球财税政策呈现五大趋势：

趋势一：统筹支持疫情防控和经济社会发展

一是延长现有涉及疫情防控保供的支持性财税政策执行期限。自2020年初新冠疫情暴发以来，各国连续出台了多项针对企业和个人的阶段性财税支持政策。伴随奥密克戎的不断蔓延及多项政策面临到期之际，各国普遍延长了现有政策的执行期限，但根据实际情况结束了一些临时性、应急性政策。例如，欧盟宣布将免征新冠疫情防控物品进口关税和增值税的政策适用期延长至2022年6月30日，爱尔兰宣布2022年9月1日再结束酒店业9%的增值税优惠税率，法国《2022年财政法案》提出将口罩、防护服和消毒剂适用的5.5%增值税低税率政策延长至2022年底。但德国为进一步控制财政赤字，结束了部分到期支持政策，以期在2022年将财政赤字率从2021年的7.25%降至3.25%。

二是出台新一轮精准扶持企业发展，进一步减轻个人负担的财税政策。日本在2021年12月20日专为促进经济复苏提出补充预算案，重点包括向低收入家庭的未成年人发放补贴、增加向确保半导体生产能力和培育经济安全保障关键技术的预算支出，规模约36万亿日元（约合2万亿人民币）。韩国国会在2021年12月2日批准的税改计划中宣布对拥有一套住房的家庭免征资本利得税。意大利宣布自今年3月起实施统一的全民儿童津贴。瑞典拟今年出台“一揽子”提高雇员所得税减免额度、增加残疾人津贴及支持慈善机构纳税返还的财税政策。

三是为抑制“反疫苗”情绪、提高国内新冠疫苗接种率，个别国家和地区率先开征“未接种疫苗税”。希腊自2021年10月中旬之后新冠疫情感染人数剧增，尽管其要求对医务、消防等实施雇员强制接种，但居民接种率仍低于其他欧盟成员国。为进一步减轻医疗系统负担，降低疫情病死率，希腊从今年1月6日起，对60岁以上未接种疫苗的居民按月征收100欧元的附加税（Supplemental Tax），而该笔税款从其获得的国家养老金中扣除。加拿大魁北克省也在2022年1月11日宣布向未接种疫苗者征收“健康税”，但目前具体征收方案仍在商议之中。

趋势二：突出双碳目标下的气候筹资、税收政策调节和财政精准支出

第一，应对气候变化的筹资问题正逐渐成为各国财政预算收入关注的重点。2021年11月13日，《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会（COP26）在共同签署的《格拉斯哥气候公约》中提出应对气候变化每年至少1000亿美元的筹资需求，并鼓励各国扩大应对气候变化的融资渠道。欧盟随即在12月22日公布的自有财源提案中，将由碳定价机制筹集的部分资金纳入欧盟预算，即将欧盟碳排放交易体系收入的25%和碳边境调节机制收入的75%一并列为新增欧盟自有财源，两项政策合计将在2026~2030年为欧盟带来年均约130亿欧元的预算收入。

第二，各国倾向于通过绿色财税政策“组合拳”来促进碳减排。从全球范围看，引入并扩大以碳税为主的绿色税收的适用范围正成为税制改革新趋势。例如，奥地利将从今年7月起分阶段开征碳税，爱尔兰将从今年5月起提高适用于天然气、固体燃料的碳税税率，塞浦路斯等国计划引入碳税、化石燃料税。除利用绿色税收政策的调节作用外，一些国家也出台了激励企业低碳转型的税收优惠政策。譬如，加拿大在2022年预算案中最终敲定对碳捕获、利用和储存（CCUS）技术给予税收抵免；而韩国企划财政部在今年1月6日发布的税收优惠修订案中，也将40多项绿色技术纳入各类型企业加计扣除的税收优惠之列。

第三，实现“气候适应型发展”需要各国探索更加精准的绿色财政支出措施。《格拉斯哥气候公约》强调，对气候资金使用的关键在于如何实现在可持续发展与消除贫困之间平衡的“气候适应型发展”。对此，欧盟提出成立一个“社会气候基金”保护在碳排放市场中承受额外经济负担的脆弱家庭，以支持减贫。欧盟强调，“使用欧盟预算的优势就是可以解决新的碳排放市场带来的负面影响”。而此前欧盟实施的两大碳基金——“创新基金”和“现代化基金”，也仅仅将碳市场收入用于减排目的。同时，英国在《2021年秋季预算和支出审查文件》中，也提出将安排规模达61亿英镑的“交通脱碳”计划和10亿英镑的“净零创新公文包”计划，给予低碳技术专项资金支持。

趋势三：推动适配数字经济、数字技术的税改方案逐步出台与国家数字化转型

首先，国际税收“支柱一”改革方案落地后，能否实现彻底消除单边数字税的目标，存在不确定性。尽管自2021年10月以来，美国相继与英国、法国、意大利、印度等国就“支柱一”生效之前的过渡期间如何处理单边数字服务税（DST）或均衡税达成了共识，但加拿大在《2022年预算案》中仍提出针对大型数字服务公司征收税率为3%的DST，招致美国贸易代表办公室及其非政府组织的强烈反对。在2021年12月31日公布的《财政法案》中，未签署“双支柱”联合声明尼日利亚也明确开征6%的DST。加之2021年达成的联合国《税收协定范本》第12条B款（自动化数字服务）的逐步落地，直接影响着“支柱一”的政策效果。

其次，“元宇宙”的热潮引起了更多国家对于加密资产征税规则的持续关注。区块链技术作为“元宇宙”的核心支撑，伴随其火热而导致加密资产价值的持续攀升，继而引发了相应征税规则的广泛讨论。近期OECD（经合组织）多次表示，将在2022年发布一份详细的加密货币征税指南。德国在《2022年生态社会税改革法》草案拟定了针对加密货币的税收规则，从2022年3月1日起将加密货币产生的收益（孳息和资本利得）纳入资本所得中征税。而此前计划在2022年对加密货币征收税率为22%的个人所得税的韩国，将这一新规延期至2023年1月实施。

最后，经济实力强劲的发达国家陆续制定了系统性的国家数字化转型财政支出方案。德国在《2022年预算计划草案》中提出，将从总规模280亿欧元的“德国复兴和恢复计划”中拿出52%，提高对人力资本和前沿数字计划的投入，重点支持“教育数字化”。而“脱欧”后的英国也尤为关注对科学研究和人才战略的支持，其在《2021年秋季预算案》中提出，在2024~2025财年将用于研发的公共投资支出提高到200亿英镑，并将增加对“英国创新”计划的资金投入，确保每年新增支出超3亿英镑，到2024~2025财年达10亿英镑。

趋势四：着手解决收入和财富不平等与全球逐底竞争的问题

近期的相关研究均显示，新冠疫情进一步加剧了国家间、国家内、性别间的收入和财富不平等。以诺贝尔经济学家阿比吉特·巴纳吉、埃丝特·迪弗洛领衔撰写的《2022年世界不平等报告》提出，全球收入和财富不平等程度十分严重。目前，全球最富有的10%人口拥有全球收入的52%，人均年收入12.21万美元；而最贫穷的50%人口的收入仅占全球收入的8.5%，人均年收入仅有3920美元。与收入不平等相比，全球财富不平等更为显著。最富有的1%人群的财富增长速度较前10%人群财富增长快得多。特别是财富作为未来经济收益的主要来源，逐渐成为权力和影响力的来源，而这会进一步加剧不平等程度。因此，开征财富税、富豪税、弃籍税（Exit Tax）以及提高个人所得税最高边际税率正成为后疫情时代各国税制改革的新取向。

挪威作为目前全球少数征收富人税的国家之一，其2022年预算案决定将现行财富税税率从0.85%上调至0.95%，对市值超1000万挪威克朗（约405.6万美元）的房产，将财富税税基提高至目前市值的50%（原为25%），第二套房提高至95%（原为90%）。加拿大在2022年预算案中也提议引入财富税，对转让个人自用的豪华汽车、私人飞机超过10万美元，转让个人自用游艇超过25万美元的部分（或商品），按20%的税率（或商品全价的10%）征税。在美国拜登税改中，众议院提议开征一项千万、亿万美元富豪税，即对经修正的调整后毛所得（MAGI）超过1000万美元（已婚单独申报为500万美元）的纳税人征收等同于MAGI的5%的附加税，对MAGI超过2500万美元（已婚单独申报为1250万美元）的纳税人征收等同于MAGI的8%的附加税。

无独有偶，墨西哥、新加坡、菲律宾等国近期也在酝酿财富税或富人税。在弃籍税方面，南非财政部曾2021年8月提议，在2022年3月1日征收弃籍税，芬兰在2022年财政预算案中明确自2023年1月1日起对个人征收弃籍税。此外，一些国家也在2022年上调了个人所得税最高边际税率。例如，意大利将年所得超5万欧元部分适用的41%税率提高至43%，厄瓜多尔、印度尼西亚等国也宣布将上调个人最高边际税率。

另一方面，为遏制各国公司所得税税率的“逐底竞争”问题，推动“支柱二”全球最低税改革方案尽快在本国落地，各国开始着手启动立法转化工作。譬如，在OECD于2021年12月20日发布《全球反税基侵蚀规则范本》后，欧盟随即于22日发布了最低税指令提案；英国在今年1月11日发布了实施全球最低税的咨询文本，并宣布拟将目前19%的公司所得税税率提高至25%，确保跨国企业在英国缴纳的实际税负高于15%的最低税率；塞浦路斯也宣布将公司所得税税率从目前的12.5%提高至15%。

需要指出的是，开征防卫性最低税和超额利润税正成为部分国家应对“支柱二”及新冠疫情导致财政缺口的新举措。除美国拜登税改提出恢复征收税率为15%的替代性最低税（AMT）外，西班牙在《2022年预算法》中也明确，对年净营业额超过2000万欧元的大公司必须按至少15%（银行和能源公司至少按18%）的税率缴纳最低公司税。而马来西亚在《2022年财政法》规定，对所得超过1亿令吉（约2380万美元）的公司征收税率为33%的一次性“繁荣税”，以弥补该国为应对疫情产生的高额医疗支出。

趋势五：逐步施以财政支出控制、非典型增税的控债措施

当前，发达经济体和部分新兴经济体在债务上升与控制赤字中左右摇摆、艰难前行。例如，欧盟正考虑修改《稳定与增长公约》，不再为各成员国设定统一的债务上限，允许各成员国根据各自国情自行设定合理的举债规模；而美国参众两院也于去年12月15日通过了《关于提高债务上限的联合决议案》，将联邦政府债务上限再次上调了2.5万亿美元，进一步开启债务上升通道。据国际货币基金组织（IMF）统计，2020年全球政府债务占GDP的比例已跃升至创纪录的99%，急需控制。

尽管近期法国总统马克龙和意大利总理吉拉德联合呼吁欧盟应放松对成员国的债务限制，但他们也同时强调“我们的战略是通过结构性改革，限制日常性公共支出”。欧元集团也发声明强调，2022年欧元区应保持财政支持的适度性，应当注意控制开支的增长。事实上，美国众议院于2021年11月19日通过的《重建美好未来》法案的支出规模，已从最初提案的4万亿美元大幅缩水至约2万亿美元。因此，这些国家始终走走停停，一边踏上增支扩债之路，一边也在艰难地维持财政纪律，确保必要和优先的财政支出。据此，IMF（国际货币基金组织）预测，2022年发达经济体政府赤字率将缩窄4个百分点左右。

除减支外，开启非典型的增税新局也成为控债举措的重要之选。部分国家为维持疫情防控、保障民生、应对气候、复苏经济等多重政策支出，在继续实施基础性、兜底性、必要性的税收支出之外，也推出了一系列非典型的增税措施。除上文提及的多项增税政策外，一些国家（地区）也加大了对大型跨国企业和富人避税的专项打击力度。例如，美国在纳税申报表主表第一行增加了“是否持有虚拟货币和交易”的问答必选项；日本联合执政党在《2022年度税制改革大纲》中，要求总资产在10亿日元以上的税收居民向税务部门提交《财产债务调查书》；巴黎上诉法院在2021年12月13日判决瑞士瑞银集体协助法国客户逃税罪名成立，并罚以18亿欧元的罚金。相信这些日渐收紧的税收征管措施，正成为各国相继仿效的目标。

（刘奇超系中央财经大学国际税务研究中心研究员，薛皓天系中国政法大学民商经济法学院博士研究生，沈涛系中国政法大学财税法研究中心助理研究员）

责任编辑：李桐