深圳扩容新思路：是兼并惠州，还是再设一个国家级新区？

来源：中国经济周刊

《中国经济周刊》 记者 王红茹

2021年深圳前三季的经济增速，让不少人开始为之担心。

数据显示，深圳前三季度GDP增速为7.1%，在北上广深这4座一线城市中垫底（北京10.7%，上海9.8%，广州9.9%），在内地GDP十强城市中垫底。

而在2020年同期，深圳以2.6%的GDP增速，在北上广深中排名第一，在内地GDP十强城市中，与重庆、成都一起并列第三位。

深圳GDP增速下滑的原因复杂，其中由于深圳制造业土地空间有限、综合成本上升而导致的企业外迁，可能是重要因素之一。这让深圳发展过程中暗含着的深层次矛盾——土地供需紧张再度浮出水面。

土地一直是深圳崛起的关键要素，也是深圳发展的稀缺要素。与北京、上海、广州等其他超大城市相比，深圳面临着更为艰难的土地空间扩容难题。

正常的思路是：如果没有可供开发的净地，可以向周边要。10年前设定的深汕特别合作区的飞地模式，为深圳提供了不追求行政空间的经济空间扩容实践。关于行政空间的扩容，多年来，深圳合并东莞、惠州的传闻不断，深圳要“直辖”的消息更是时不时满天飞。

在2020年深圳特区成立40周年时，坊间也曾期待能够给予深圳类似扩容这样的大礼。

从另一个层面，作为中国特色社会主义先行示范区和粤港澳大湾区的核心引擎城市，深圳还肩负着带动全国以及解决广东省区域内经济发展不平衡的使命和重任。

由于广东经济发展中存在的粤东、西、北与珠三角之间的巨大鸿沟，2021年广东省政府工作报告中提出广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂等五大现代化都市圈协同发展。这被视为解决广东省内区域发展不平衡难题的重要举措。

深圳都市圈，似乎对缺地的深圳打开了一扇窗，从某种意义上看，在现有的行政体制和环境下，打造深圳都市圈是比较符合经济发展与城市发展规律的手段之一。

从深汕特别合作区，到软性扩容的“深圳都市圈”，深圳下一个扩容模式又会是什么？

北京大学深圳研究生院李贵才教授提出了一个设想：在深圳建立一个类似浦东、滨海新区一样的国家级改革开放新区，将深圳、惠州、河源和汕尾这4个城市纳入其中，既可以回避深圳行政空间扩容可能引发的争议，又可以解决深圳土地稀缺的阵痛，还能解决惠州发展乏力、河源水源保护公平、汕尾社会发展稳定等区域性协调发展问题。

中国区域科学协会理事长、国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长肖金成也提出近似建议：可以考虑在离深圳不远的地方，规划建设一个类似浦东一样的新区，作为“反磁力中心”，一方面发挥深圳这座创新型城市的优势；另一方面，减轻要素集聚带来的压力和房价由于供求失衡而不断上涨的困扰。

{image=1}

深圳地少人多，缺地由来已久

受困于深圳越来越紧张的土地资源，深圳市深广瀛投资发展集团有限公司副总裁叶树东，最终选择了将公司的部分业务从深圳搬迁到惠州。

“我是2010年从深圳搬来惠州的，当时惠州的房价还在3000元/平方米左右。基于对深圳和惠州的了解，我们公司创立伊始，就明确了立足深惠两市、辐射大湾区的核心规划，先后在深圳市和惠州市开发了多个地产、文旅项目。”叶树东接受《中国经济周刊》记者采访时表示。

转眼间，叶树东已经在深惠两地往返了11年，眼看着越来越多的深圳公司搬迁到了惠州。

“惠州大概有百分之六七十的企业都是深圳过去的，尤其是规模以上的企业，90%是深圳过去的。”李贵才向《中国经济周刊》记者介绍。

叶树东至今都颇为得意当初的选择：“主要是看中惠州的土地优势，价格比较便宜；相比之下，深圳的产业用地却越来越少，成本越来越高，对项目落地的要求也更高。”

作为最小的一线城市，深圳缺地的烦恼由来已久。

深圳市下辖9个行政区和1个新区，总面积1997.47平方千米，建成区面积927.96平方千米。建成区面积占了总面积的46%，近乎一半。如此高的占比，在全国城市中并不多见。

从字面数据上看，深圳还剩1000多平方公里的土地面积没有变成建成区，但是由于剩下的很多是山地，并不能进行城建，事实上，深圳能开发建设的土地面积并不充裕。

有这样一组数据：国际上城市的土地开发强度一般是30%，但深圳的土地开发强度早已触达警戒线，开发强度达到约50%。

深圳地少，人口却不少。第七次人口普查数据显示，深圳市常住人口为17560061人。全市常住人口与2010年第六次全国人口普查的10423973人相比，10年间共增加7136088人，增长68.46%，年平均增长率为5.35%。

与北上广这3个一线城市相比，在2010—2020年10年间，深圳的人口增速远高于北京（年平均增长率为1.1%）、上海（年平均增长率为0.8%），甚至远高于同处大湾区的广州（年平均增长率为3.93%），且人口总量直逼广州。

从人口规模看，深圳急需空间扩容。从更高站位看，作为中国特色社会主义先行示范区和粤港澳大湾区的核心引擎城市，深圳亦需扩容空间，以担负起作为核心城市对区域的辐射带动作用。

“从目前深圳的城市发展来看，肯定要向外拓展。”肖金成对《中国经济周刊》记者说，目前深圳的城市活力很强，吸引力很大，要素集聚很快，体现在房价上涨很快。但城市规模大，对城市管理和生态环境造成很大压力。

为化解这个矛盾，他提出了两个对策：一方面优化产业结构，一些劳动力密集型产业需要向周边或者更远的地方转移。“基于深圳的经济实力比较雄厚以及在体制创新等方面的优势，可以发挥示范和引领作用，由近及远地辐射带动区域发展，推动区域的协调发展和共同富裕”。

另一方面需要对城市扩容，解决深圳的现实问题。

关于深圳设立直辖市的讨论已持续多年

“城市空间扩容大概有两种方式，一种方式是扩大行政的管辖范围。另一种方式是其经济功能往外扩展。这两种方式，深圳都尝试过或正在尝试。” 李贵才接受《中国经济周刊》记者采访说。

关于扩容的第一种方式——扩大行政管辖范围，多年来呼声此起彼伏，从未间断过。

早在1997年7月1日香港回归时，深圳民间就有设立直辖市的呼声。当时李贵才作为相关研讨会的专家，表达了自己的看法：“当时我认为，香港回归以后，是中国非常特殊的一个地方。如果深圳在广东省这个地方建立直辖市，不太符合大趋势”。

此后，关于深圳建立直辖市的讨论和呼声又持续了很久。

2019年11月17日，原中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在第三届中国经济50人论坛深圳经济特区研讨会上，提出深圳向中央申请调整行政区划的建议。

在2020年7月，中国科学院地理科学与资源研究所王开泳、陈田，在2020年第七期《中国科学院院刊》发表《“十四五”时期行政区划设置思路与空间治理的探讨》的研究报告，提出支持深圳升格为直辖市，适度扩大行政管辖范围。

关于行政管辖范围，该研究报告提出建议：优化整合北京、广州行政区划设置，适度扩大上海、深圳等全球中心城市的行政管辖范围。

关于设立直辖市，研究报告提出建议：支持深圳、青岛、大连、喀什升格为直辖市，充分发挥优势地区增长极、稳疆固边、带动区域发展的作用。

无论是扩大行政管辖范围，还是设立直辖市，在李贵才看来，目前都是不可取的。

“深圳现在不是扩大行政管辖范围以及设立直辖市的时候，应该到特定的时候考虑建设一个直辖市。”李贵才说。

{image=2}

深汕特别合作区首创中国飞地经济发展新模式

解决深圳土地空间不足问题的另一种方式，是经济功能往外扩展。

广东省委、省政府设定的深汕特别合作区，堪称探索区域协调发展、创新区域合作模式的创举。

2011年，广东省政府将成立于2008年的深圳（汕尾）产业转移园，升格为深汕特别合作区。

李贵才回忆：“当时面临的现实问题是深圳土地空间不足，广东省珠江三角洲必须对粤东、粤西及粤北起到带动作用，当时的领导班子决策部署，提出深圳东进战略，以带动粤东发展。因此，在珠江三角洲城市往粤东、粤西、粤北建立产业园区的时候，专门批了深汕合作区。”

深汕特别合作区，隶属广东省汕尾市海丰县，位于广东省汕尾市西部，粤港澳大湾区最东端，西北与惠州市惠东县接壤，东与汕尾市海丰县相连，总面积468.3平方千米，由鹅埠、小漠、赤石、鲘门4个街道组成，人口约9.34万人。

合作区的机制探索基本分为3个阶段：初期由深圳、汕尾两市共管共建；随后，经济建设归深圳，社会建设归汕尾；目前，深圳全面主导，GDP全部纳入深圳，利益分成暂时归合作区，以后再作研究。

深圳全面主导始于4年前。当时不少人注意到，从2017年11月3日开始，深汕特别合作区官网陆续发布的3则官方文章中，深汕特别合作区均名改为“广东省深圳市深汕特别合作区”。

另一个数据也显示出“收编”的端倪。深圳市统计局2017年10月29日公布的数据显示，深圳经济运行实现稳定增长，初步核算并经广东省统计局核定，前三季度全市生产总值15408.62亿元（含深汕特别合作区），按可比价计算比上年同期增长8.8%。

2018年，根据深汕特别合作区体制机制调整方案，深汕特别合作区党工委、管委会调整为深圳市委、市政府派出机构。同年12月16日，调整后的深圳市深汕特别合作区工作委员会、深圳市深汕特别合作区管理委员会正式揭牌。

被深圳“收编”之后，深汕特别合作区经济发展势头迅猛，包括腾讯云计算数据中心、华为云服务区域总部、华润新一代数据中心等大量深圳的产业项目落地合作区。2019年，深汕特别合作区GDP增长23.1%。

即便在新冠肺炎疫情暴发的2020年，深汕特别合作区的成绩也颇为突出。数据显示，2020年深圳地区生产总值27670.24亿元，同比增长3.1%。其中深汕合作区的GDP增速为5%，比福田区、龙岗区、宝安区、龙华区、罗湖区、坪山区、大鹏新区等增长更快，预计2021年该区GDP增速将达10%。

在深圳第七次全国人口普查公报中，也看到了深汕特别合作区的影子，该区人口约6.6万人，是列表中人口最少的地区。

尽管深汕特别合作区在行政区划上依然是汕尾市海丰县的辖地，但是在人口公报中，该区已被列入深圳的统计范畴。

这一飞地经济发展新模式，也受到了顶层设计的关注。

{image=3}

2019年，《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》明确提出，创新完善、探索推广深汕特别合作区管理体制机制。

李贵才对深汕特别合作区不吝赞美之词，他告诉《中国经济周刊》记者，深汕合作区是迄今为止深圳做得最成功的区域协调发展项目之一，这种合作模式，值得其他城市借鉴。

在肖金成看来，深汕特别合作区是深圳对口帮扶汕尾发展。“虽然汕尾的区位优势很多，但发展比较迟缓，深汕合作区作为对口支援的一个模式，就是发挥深圳的经济实力和体制创新的优势，带动汕尾的发展。”

深汕特别合作区在一定程度上缓解了深圳的缺地之困，但肖金成表示，汕尾在空间上和深圳没有太多关系，“因为中间隔着惠州，也不可能连在一起，汕尾再怎么发展也是汕尾，它也不是深圳。”

惠州作为处在深圳和深汕特别合作区之间的一个地级市，与深圳的经济联系更为密切，理应受到深圳的辐射与带动。

深圳都市圈能解决扩容问题吗？

自改革开放以来，广东经济GDP总量连续32年保持全国第一，不仅实现了历史性跨越，也创造了世界经济增长的奇迹。

从广东省域内看2020年城市GDP成绩单，整体表现非常亮眼：全部突破千亿元；但细看之下，省域内经济发展不均衡问题比较明显。

先看排名前五位的城市。深圳GDP突破2.7万亿元，拔头筹，并跻身亚洲城市前五位。广州GDP突破2.5万亿元，人均地区生产总值达到高收入经济体水平，位居第二位。佛山GDP为1.08万亿元，排名第三位。东莞以GDP 9650.19亿元，排名第四位。惠州的GDP是4221.79亿元，排列第五位。

细究之下，排名第五的惠州与深圳的差距真的不小，而GDP排名后五位的城市与深圳的差距更大。

云浮GDP仅有1002.18亿元，排名倒数第一，深圳GDP比云浮的25倍还多；其他几座城市与排名靠前的差距也不小，潮州市（GDP为1096.98亿元）、河源市（GDP为1102.74亿元）、汕尾（GDP为1123.81亿元）、韶关（GDP为1353.49亿元），分别位列倒数第二位至第五位。

从城镇化率看，广东省内各城市之间的城镇化率差别也不小。

分区域看，珠三角核心区城镇化率86.28%，已经比肩京沪这两个强一线城市，媲美发达国家和地区的水平。而广东沿海经济带只有53.33%、北部生态发展区只有50.80%，仍大幅落后于全国平均水平。这也是广东区域经济发展失衡的一大体现。

如何破解区域发展不平衡问题一直是广东面临的现实命题。

2020年5月8日，广东省委、省政府对外公布了《广东省建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的若干措施》，其中提到要“科学制定广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂都市圈发展规划”。

紧接着，广东省在2021年的政府工作报告中提出了都市圈概念，并提出广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂等五大现代化都市圈协同发展。

原文是这样说的：广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂等五大现代化都市圈要增强集聚功能，引导常住人口向中心城市、城市群和城镇有序转移，以常住人口为基准合理配置教育、医疗等公共服务资源。

单看深圳都市圈，包括深圳、东莞、惠州、河源、汕尾5个城市，既突出了都市圈中莞惠河汕（东莞、惠州、河源和汕尾）等城市之间的相互融合，也突出了深圳的中心城市地位，而且目标明确：直接对标东京都市圈、纽约都市圈、伦敦都市圈的发展。

业内普遍认为，深圳都市圈无疑将对惠州等几个城市的经济发展起到一定的带动作用，而且，通过深圳这一核心城市，带动和加快区域协调和城乡融合发展，这也是规划建设都市圈的要义。

肖金成对此颇为认同，他告诉《中国经济周刊》记者，深圳都市圈就是以深圳为核心，划定一定的半径距离进行规划、建设和管理，发挥深圳的辐射带动和引领作用。

但他同时称：“都市圈是经济区，而不是行政区，和深圳扩容没有关系。”

归根结底，还是要解决困扰深圳多年的土地空间扩容问题。

学者建议组建国家级改革开放新区或设立反磁力中心城市

由于都市圈只扩权不扩容，坊间开始担心深圳是否会全力以赴。

有观点认为：“都市圈只扩权不扩容，深圳付出各种资源，带动了其他城市发展，但地盘不是自己的，随时有可能分家，深圳还会全力以赴吗？”

还有观点认为：“深圳缺空间，尤其缺教育、医疗、交通等公共设施用地，深圳不可能将这些公共设施建到其他城市。”

基于深汕特别合作区的经验，李贵才提出，应该在深圳建立一个包括深圳、惠州、河源、汕尾4个城市的国家级改革开放新区，不需要调整行政区划，只调整财政税务和基本建设投资等方面。

“惠州在政治上和文化上都是一个非常优秀的地方，有良好的土地和交通资源，特别是港口，但是发展经济的动力有待加强；河源是东江流域的深圳、惠州、东莞及香港的水源地，但是因为保护水源，其经济发展模式需要区域协调；汕尾需要在经济发展中更好地得到区域合作。”李贵才说。

在他看来，设立深圳国家级改革开放新区，能较好地解决几个城市面临的不同问题。

一是解决深圳土地空间不足的问题。二是解决惠州发展动力不足的问题。三是解决河源保护水源的公平问题。四是解决汕尾的区域协作问题。

至于深圳国家级改革开放新区的级别，李贵才建议最好跟浦东新区和滨海新区一样，“这样深惠融合就不用再去从行政管辖范围内想办法，而是在财政安排、投资以及相互之间的利益等方面去探讨和共享。”

“深圳有能力，也有责任加强与周边城市的合作，实现与粤港澳大湾区的共同发展。”李贵才说。

肖金成对设立深圳国家级改革开放新区表示赞同，他告诉《中国经济周刊》记者，建立深圳国家级改革开放新区，是向粤东发展的一种新的区域合作模式，“加强区域合作，是很值得赞赏的。”

他同时提出了“反磁力中心”概念：还可以在深圳往东的惠州方向建立一个类似浦东一样的新区，作为反磁力中心。这是发挥深圳优势、减轻深圳压力比较有效的路径。

“构建反磁力中心，主要是防止大城市吸引力过大、要素集聚过快。可以在城市外围一定距离的地方规划一个新区，吸引经济要素集聚，以减轻主城区的压力。由于基础设施更完善，且要素成本低，形成相对于主城区的反向吸引的集聚地。”

肖金成认为建立反磁力中心的选址有两个，一是在深圳所辖范围内选择一个合适的地方；二是如果有需要，可在惠州辖区内进行选择。

“建立反磁力中心，不但能解决深圳主城区压力越来越大的问题，也能解决深圳很多产业因为空间有限而难以扩大规模的问题。”肖金成说。

责任编辑：何中夫