楼继伟：银发经济和养老金融的发展要适合国情

原标题：楼继伟：银发经济和养老金融的发展要适合国情 | 新刊鲜读

来源： 北大金融评论杂志

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第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口已达2.64亿人，占总人口的比重为18.7%。我国已进入人口老龄化社会，而且统计数据显示，人口老龄化的程度还将进一步加深。如此众多的群体，蕴藏着巨大的消费潜力。需求侧的规模和结构，必然引导供给侧的适配，形成银发经济。

全国政协常委、外事委员会主任，财政部原部长楼继伟在《北大金融评论》上发表文章表示，第一支柱作为社会养老保险，国家可以通过强制性规定解决这一问题。但第二支柱是企业和职工自愿行为，灵活就业人员很难参与，第三支柱就可以做有益的补充。一些参加企业（职业）年金的长期就业职工，有意增加今后养老权益，第三支柱也可以满足此类要求。

我国银发经济的特点

有一点必须指出，我国老龄群体的特殊结构决定了银发经济的特点。

第一，城乡之间收入的差距巨大。城乡收入之比尽管近年来有所缩小，但2020年仍达2.56，而且农村居民的收入一半以上来自于城镇打工汇回的收入。老年人的收入差距更大。城镇职工基本养老保险金月平均水平接近3000元。农村居民基本养老保险金月平均水平不足200元，而且是政府做了大量补贴才达到的。农村居民基本医疗保险，政府的补贴比例更高，超过个人缴费水平的两倍。由于缴费少，保障水平相对较低，重点是保大病。

第二，城镇企业职工平均退休年龄为54岁，与传统的老年人相比，收入更多，受教育程度更高，也追求更有品质的生活，如购物、旅游、“候鸟生活”、“医养结合”等，对各个产业都产生大量的需求。70岁以上的老人医疗和养老的需求会大幅度增加，同时其他方面的需求仍旧十分可观。发达国家大多已进入老龄化社会，法定退休年龄基本在65岁以上。我国渐进式延迟法定退休年龄政策可能在2021年或者2022年出台，已经较晚，但是必须出台，否则经济社会都是不可持续的。这样一种退休年龄结构使得我国银发经济很有中国特色，相信商界人士早已观察到发展机会，我就不必多言。

第三，农村的银发经济与城镇明显不同。城镇主要是创造需求。而一些农村人口，五六十岁还在打工，相比之下，按照城镇企业职工的退休政策，这类工种是可以提前退休的。由于网络信号全面覆盖和手机的全民普及，农村人口包括老年人也容易触及各类商品和服务，需求被释放出来。很多电商和服务平台向下层延伸，满足县乡以及农村的需求。

第四，不同于发达国家先富后老，我国是未富先老，必须保持尽可能高速度、高质量的经济增长。退休年龄过早影响我国经济的可持续性，另一方面较早退休的人群中有大量的高素质人群，要尽可能调动他们的积极性，推动经济高质量发展，例如可以做职业培训工作，包括满足老年人“老有所学”的需求。“十四五”规划提出“积极开发老龄人力资源，发展银发经济”的任务要求是全面的。

第五，一些极具中国特色的相关制度，有很大的缺陷，要继续并持之以恒加以改进。例如职工基本养老保险和医疗保险都由地方管理，中央主要做政策指导，各地的政策不统一，接续难。影响劳动力流动和退休后的生活。目前企业职工基本养老保险正在向全国统筹过渡。随着经济社会快速数据化转型，养老金远程支付已不难。相比之下异地就医，基本医保远程支付就困难得多，主要因各地纳入保险的病种、药品、服务及个人支付比例等等都不尽相同。要继续加强制度统一和异地接续的力度，过渡到全国制度统一还需较长的过程。

2021年11月24日，中共中央国务院发布《关于加强新时代老龄工作的意见》（以下简称“意见”），主要聚焦于加快建立健全相关政策体系和制度框架，推动老龄事业高质量发展。银发经济大部分可以商业化发展，还有相当一部分具有准公益性质。“意见”中含有支持和扶助市场主体参与老龄事业发展的内容。市场力量和政府政策相结合，可以有力地推动银发经济高质量发展。在学习中可以看到，面对地区和城乡差别巨大的国情，“意见”针对二元经济结构提出了共同但又有区别的政策体系，在制度框架上着力打破城乡和地区隔阂，是实事求是，指导性很强的。

以上主要是结合我国二元经济的特点谈银发经济，并提出了一些发挥优势和弥补弱势的办法。根本性地解决问题还要靠认真贯彻“意见”和大力推进改革。

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探索适合国情的养老金融

“意见”还提出“尽快实现企业职工基本养老保险全国统筹。健全基本养老保险待遇调整机制，保障领取待遇人员基本生活。大力发展企业（职业）年金，促进和规范发展第三支柱养老保险”这部分内容直接针对养老保险三支柱，对发展适合国情的养老金融有重要的指导意义。

关于第一支柱

我国社会养老保险以地方管理为主。其他国家是由中央政府统收统支，统一管理，有助于劳动力跨域流动。法国是个特例，行业碎片化，分行业垂直管理，是重大缺陷。“意见”提出“尽快实现企业职工基本养老保险全国统筹”，经过长期研究，我认为这仍旧是一个过渡形态，还需尽快实现国家税务总局直接征收社会养老保险费，在统收的基础上实现中央统支，在中央统一管理下，各地的缴费和待遇水平可有不同，但缴费核定和待遇调整制度要统一。

“意见”还提出“健全基本养老保险待遇调整机制，保障领取待遇人员基本生活。”这句话直指要害，社会养老保险待遇调整，应当在长期精算的基础之上，给出中长期待遇调整公式并向社会公开，在争取社会共识的基础上保持社会养老保险可持续。中共十八届三中全会决议就有“坚持精算平衡原则”的相关表述。但实际的做法是一年一定，并未做长期精算。“意见”进一步提出，“保障领取待遇人员基本生活”，这句话十分精准，符合一般规律。按照精算平衡原则，待遇调整通常是参照工资增长、物价变动和老龄化演进的趋势来测定中期调整公式，并且每年都做国家精算。

养老金融主要包括第二支柱和第三支柱，但第一支柱是基础，其构架和运行机制对其他两支柱的发展有重大影响。

关于第二支柱

“意见”提出“大力发展企业（职业）年金”。第二支柱的特点，一是在参与的人员范围内实现统筹共济，风险共担。因此筹资比例、个人退出政策、年金给付政策以及委托投资管理人等事项，都需职工代表大会参与确定。二是国家有税优政策规定。包括企业缴付部分和个人缴付部分按工资的不同比例在当期个人所得税税基中扣除，以及受委托基金年度个人分红暂不纳税，实行在年金提取时递延纳税政策。三是对受托基金各类资产配置的比例边界做了大致的规定，并避免投资风险过高的金融产品。目前企业年金委托投资基本正常，截至2020年底各地的职业年金也都开始委托投资。

问题在于参与企业年金的企业不多，主要是国企和部分大型民企，反映出在激励机制上存在问题。企业年金在各个国家发展是不平衡的，与第一支柱的制度替代率高度相关。例如美国的“401K”为第二支柱，发展的规模非常大，相应的其第一支柱制度替代率长期为38%，近年来由于不可持续而有所下降。欧洲国家第一支柱制度替代率大多在50%以上，相应的第二支柱发展规模远远不足。相比之下，英国第一支柱制度替代率仅为28%，第二、三支柱最为发达。我国官方公布的企业职工基本养老保险制度替代率为58.5%，但是以缴费基数作为测算依据。由于缴费基数总体上低于社平工资，这个替代率可比性比较差。一般来说制度替代率以个人退休年度工薪收入或前几年平均工薪收入为基准与首年退休金相除。如果按此测算，我国制度替代率将有所下降，有的学者测算为45%。但这并不是激励不足的主要原因。

主要的问题，一是征管效力不足，实征数和应征数之比不足80%，有学者测算是不足70%。二是多交多得、长缴多得的缴费激励机制不足，按最低缴费年限缴费同长期缴费的个人，以及企业少缴费同按规定缴费，对个人退休后养老金收入的影响有一定差异，但力度不足。中共十八届三中全会在相关章节就有“健全多缴多得激励机制”的要求，应进一步加强落实。如果上述负激励的问题得以解决，在保持财政一般预算对企业职工养老保险补贴稳定的情况下，还可以适度降费，并保持现存的制度替代率，制度可持续性也可提高。还可增强企业参与第二支柱的激励。

另外一个问题也同第二、三支柱发展密切相关。有相当数量的人群有买房养老的执念，认为住房价格会不断上涨，从而四处购房，指望退休后卖出一部分，通过价差收入养老。国家会长期坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，而且房地产税试点即将出台，房地产税将增加自住房之外的住房持有成本，会纠正买房养老的执念。这也会有利于第二、三支柱的发展。

关于第三支柱

“意见”提出“促进和规范发展第三支柱养老保险”，第二、三支柱都是对第一支柱的补充，特别是后者，更加适合于灵活就业人员。这类人员往往在不同企业变动就业，导致养老保险缴费难、接续难。第一支柱作为社会养老保险，国家可以通过强制性规定解决这一问题。但第二支柱是企业和职工自愿行为，灵活就业人员很难参与，第三支柱就可以做有益的补充。一些参加企业（职业）年金的长期就业职工，有意增加今后养老权益，第三支柱也可以满足此类要求。

在这方面更要考虑中国的特殊情况，不能照搬西方的模式。作为税优型个人参与的商业养老保险，我国税优政策提供不了多少激励。以美国为例，其第一、二支柱养老保险在支取时都需缴纳个人所得税，资本利得（Capital Gain）也作为一个税项，个人所得税基础扣除只有200美元左右，主要是为了减少税务纠纷，从而对税延型政策有足够的激励。我国社会养老保险在退休后领取时无需交税，个人所得税基础扣除为5000元资本利得不作为一个税项，当然也进入不了税延政策。假定某人退休金为3000元，则不必纳税的数额就达8000元，如果六项专项扣除中可以扣除1000元，那么退休收入达到9000元以上才需纳税，参与第三支柱的税延激励低。2018年5月起，个人税延型商业养老保险在上海、福建和苏州进行试点，截至2020年累计实现保费收入约3亿元，参保人数不足5万。对社会保障法和个人所得税法做根本性的改动，在近期是不可能的，我们必须另辟蹊径。

文章来源：《北大金融评论》2022年第1期（总第10期）

责任编辑：李墨轩