孟天广：数字技术应用于危机治理时应注意哪些方面？

原标题：孟天广：数字技术应用于危机治理时应注意哪些方面？

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简介：孟天广，清华大学社会科学学院副院长、政治学系长聘副教授、苏世民书院兼聘教授，仲英青年学者

一、数字时代与治理现代化

我们正在经历第四次科技革命，社会科学面临很多新的研究议题，不仅是新的技术方法可以帮助我们分析新的数据源，这是看起来比较表面化的理解。更重要的是，因为数字技术嵌入到人类社会的运行，比如政治过程的变化，或者数字经济带来的生产和消费关系的变化，挑战一些经典的理论模型。这些新生社会现象成为我们新的研究对象，以此推动新的社会科学理论形成，这是很关键的。

同时，在新兴信息技术推进社会转型的过程中，国家的角色在第四次科技革命中尤为关键。

过去的科技革命把技术应用到社会进步中主要是靠商业和市场。但是第四次科技革命，很多国家非常主动地拥抱新科技，并形成国家战略。譬如美国，美国过去不搞产业政策，但是这次面对数字技术和智能技术也开始搞国家产业政策，这是非常大的变化，反映了技术政治化的趋势。

当然，中国一直强调产业政策。科技革命就是生产力飞跃式发展，因此新兴科技在中国，成为政府优先推动服务于经济与社会进步的动力。

最近三四十年，我国在信息化进程中大概经历了三次由技术进步而带动的社会经济转型，每次转型都对国家治理体系产生影响，即由于新技术普及或扩散所产生的治理结构重塑和治理能力再造。

第一次大概是1990年代，中国发起国家信息化战略，大概持续到2010年左右。这个期间，整个社会的主要任务是信息化。譬如时任国务院总理朱镕基当时就亲自推动了中国信息化战略，提出依托政府率先信息化，以推动整个社会的信息化。后来证明这是非常有远见的发展路径。信息化可以帮助我们在治理过程或者国家运行过程中，降低信息处理的成本，提升信息处理的效率。

第二个阶段是2010年以来，中国逐渐进入大数据时代。这个时代非常重要的特征是，基于社会深度信息化，网民体量显著提升，大量商业活动、社会活动都在互联网上发生，帮助我们解决了“空间问题”，我们不用在线下办理很多事情，完全可以在线上无缝隙地办理各种各样的服务，降低了交互成本。

第三个阶段是我们正在迎来的人工智能时代，现阶段人工智能开始逐渐在社会渗透，人工智能依赖机器学习，它非常重要的贡献是帮助我们降低了知识发现的成本。

到了数字时代之后，我们会生产大量的数据，但其中可以真正帮助理解经济社会运行的信息是有限的，因此我们需要高效技术帮助我们发现有用知识。简言之，这三个阶段分别帮助我们减少或者降低不同类型的社会成本，这个对于治理制度的演进很有帮助。

中国政府高度重视数字技术和智能技术。2015年国务院制定了《促进大数据发展行动纲要》，赋予了数字技术和数据资源非常重要的地位。“十三五”规划提出国家大数据战略，认为数据是国家基础性战略资源。十九届四中全会更进一步认为数据是生产要素。更为重要是的，政府特别强调把数字技术应用于国家治理。事实上，大数据应用于国家治理涉及下列四个维度，都是社会科学应该研究的。

1、大数据塑造治理环境。数字时代治理环境发生了很大的变化，最大的变化在于政府不再单向的控制大量治理资源，大量治理资源存在于市场或社会主体。譬如数据资源是社会成员生产的，而科技企业掌握数据挖掘能力，政府反倒是数据用户，因此有必要推动政企社协同治理模式的形成，这个是非常重要的。譬如现在数字治理做得比较好的浙江，就是政企社协同非常密切的地方。相反一些数字治理做得不好的地方体现出政府单向度采购数字化应用，而缺乏良好的数字生态，没有把市场力量和社会资源应用起来。

2、大数据作为信息要素。数据可以帮助政府解决治理的信息难题。治理过程中有两个基本的信息困境：一个是国家和社会之间的信息困境，国家能不能知道社会的诉求和偏好，进而给社会有效的响应。第二个信息困境是政府内部，譬如上下级政府间信息不对称，中央能不能有效了解地方，对地方进行有效的监督和激励。这两个问题在数字时代可以利用大数据技术和数据资源得到有效解决。

3、大数据作为治理客体。数据是生产要素，因此治理数据也很重要，这涉及到数据权利的问题，譬如现在大数据应用存在的数据确权、隐私保护等等，这需要政府建立治理数据的制度体系。

4、大数据作为治理技术。现在已经广泛地把数据技术当作治理技术来理解，可以提升政府管理效率、决策精准度、服务精细化等，作为治理技术的大数据在治理体系得到大量应用，譬如智慧城市、互联网+政务服务、互联网+监管等。

我是学习政治学的，政治学有一些基本概念有助于我们理解技术驱动的治理转型。现在存在一个基本问题，当新兴技术，尤其是ICT技术应用到治理过程中，我们经常会抽象的讲它会提升政府能力，但是到底有没有真正更新经典国家能力的范畴或内涵？这是基础并且很重要的问题。国家能力是一个理解国家治理效能、以及国家与社会关系的基本概念。

我近期在做一些理论研究，提出数字化国家能力的概念，希望能够理解在ICT技术普及的时代，国家能力的基本维度如何演进。我的看法是，数字技术的确推动了国家能力基本维度的变化。

一个非常基础的变化是，数字技术推动国家开始跟社会协同，而且这种协同是必然趋势。因为不同的治理资源掌握在不同主体手里，政府没有数据，也没有数据挖掘技术，这二者掌握在社会和企业手中，所以政府必须跟他们协同治理。因此，数字化国家能力更强调基础设施性国家能力的建设，而不是过去强调国家强制能力，后者更多依靠政府直接掌握的治理资源，比如说税收、公务员来实施治理行动。

数字时代强调基础设施性国家能力建设，这种能力可以从两个维度可以理解：一个是政府内部维度，主要是数字技术如何提升政府运行效能；第二个是政府之外、国家与社会关系的维度。

如果把数字化国家能力进行分解，可以分为六个新的能力要素，政府内部包括信息汲取能力、数据治理能力、科学决策能力；政府外部涉及到政府如何跟社会、市场互动，主要有三个能力，数据规制能力、回应（服务）能力、濡化能力。简言之，我们应该有一个基本共识，即政府或国家能力在数字时代有一个系统性演进。

基于上述背景，数字技术驱动治理体系现代化有四个基本路径。一是让政府变得更开放，这个涉及到政府向社会及时开放数据，可以推动政府变得更透明，社会就有能力监督政府的运行。二是政府变得更智慧化，政府做决策、政策执行、经济社会的监管变得更智能化、精准化。

三是回应政府，这包括日常性、常态性治理过程中，对市民的诉求或者对社会偏好的回应。更重要的是，在危机状态下，对危机的及时响应能力，尤其是我们可以利用颗粒度很好的高频数据做预测性研究，提升政府风险防范能力。四是濡化社会，决策及社会偏好汇集过程中要引入群体智慧，而不仅仅是官员或意见领袖发挥作用，应该是通过广泛参与、协商形成的群体智慧成为我们决策价值判断的依据。

二、数字技术与公共危机治理

上述框架也可以应用到公共危机治理。在公共危机治理研究中，过去有两个特别流行的路径：一种路径是行政机制，强调政府科层制度，尤其是专业化应急管理部门应该承担公共危机治理的责任。但是随着治理理论的发展，大家觉得只靠政府还不够，所以就提出还得形成社群机制将社会力量引入危机治理。

譬如这次疫情期间，浙江大学顾昕老师特别提出，社群机制是我国是比较缺乏的机制，尤其是社会自组织的社群机制。有趣的是，现有研究也发现，当同时依靠行政机制和社群机制时，二者的协同也仍然是挑战。尽管两种机制都至关重要，但是如果二者之间没有沟通和关联就会失灵。

因此，我的建议是要引入嫁接二者的新机制——信息机制，来促使二者协同。行政机制依靠政府，社群机制依靠社区和社会组织，二者之间应该有一个频繁、开放、通畅的信息沟通机制，所以信息机制应该在公共危机治理中成为越来越重要的机制。

我认为，现代应急管理是把政府、社群、媒介、专业机构、大众通过信息链连接而成的动态系统。只有依托信息机制，社群形成的知识才会扩散，公众反应的风险信号才能够被政府接受，政府决策才能够有效实施。信息机制可以激发社群机制和行政机制的协同，在这个过程中，信息机制发挥着辅助决策、危机沟通、专业性知识传播、风险预警、舆论引导等重要作用。

信息机制发挥作用的基础条件是数据，我认为危机治理最有价值的基础设施并不仅是医疗资源、财政资源，还包括海量数据的整合和分享。

为什么数据这么重要？我认为有四个理由：第一，在公共危机期间，整个社会面临高度不确定性的情况下，大家普遍处于信息饥渴状态。在新冠疫情早期，全社会都在寻找信息，只要相关的信息我们都消费。

信息饥渴导致大家都行动起来，产生大量低质量信息甚至虚假信息，这带来第二个重要问题——“信息流行病”。信息流行病会对我们有伤害，影响我们的信心、风险感知甚至是身心健康，这时需要社会中流通高质量信息。

第三，政府内部对信息也有非常强的需求。一方面是中央和地方之间的信息不对称问题，另一方面是部门间的信息碎片化问题，部门间不共享数据带来的治理难题。

第四，社会层面的信息不平等。如果信息不开放、不流动或者不平等地流动，就会对处于信息弱势地位的人造成不公平后果。我们经常讨论数字鸿沟，除了人们在连通互联网、使用互联网设备上的“鸿沟”，还反映为人们在信息获取、信息消费或者信息理解上的不平等。所以要让信息发挥作用有几个特别重要的价值，譬如及时、充分、开放、质量、平等。

三、大数据危机治理的效能评估

我们在这次疫情期间利用百度搜索数据、微博数据、地图数据和市民热线数据做了一系列实证研究，来论证为什么信息机制在公共危机治理中独具优势。

总体上提炼出来五个机制：一是速度快；二是覆盖面广；三是更有效地推进政企社协同；四是交互性强可以激发社群机制；五是数据有价值可以激励科技企业投入。

危机治理的不同阶段，数字技术和数据资源都有不同的关键作用。危机前我们可以通过数据来进行风险研判和风险预警；危机中，数字技术在信息发布与共享、疾病诊断、病毒溯源、公共资源配置、对地方政府监督和破解信息流行病、识别公共危机期的公共诉求都有重要意义。危机后的恢复期，数字技术在复工复产、心理干预、社会心态恢复以及公共危机次生风险的监测防范方面都可以发挥作用。

责任编辑：赵慧芳